Le FS erano un monopolio, fin dai tempi in cui ciò era scontato e pochi immaginavano potesse esistere una ferrovia diversa. Anche oggi, quando la separazione tra gestore dell'infrastruttura e imprese ferroviarie sarebbe già pronta a gestire più imprese operanti sulla stessa rete, il meccanismo dell'affidamento diretto a Trenitalia costituisce ancora un'impostazione monopolistica. Va detto che il monopolio non è in assoluto una situazione negativa, da cui rifuggire: ad esempio in molti casi garantisce uno sfruttamento più efficiente delle risorse (cioè un'economia di scala), là dove una situazione concorrenziale porterebbe alla duplicazione di infrastrutture e servizi: basta pensare alle installazioni per la telefonia cellulare, duplicate per ciascun operatore. In ogni caso è possibile pensare al passaggio finale della riforma delle ferrovie: dall'affidamento diretto dei servizi (la situazione attuale) all'affidamento tramite gara d'appalto.
Alcune considerazioni, per introdurre la questione, sono d'obbligo:
Va da ultimo sottolineato che la legge italiana prevede l'utilizzo delle gare solo nel campo del Trasporto Regionale (cioè dei servizi di competenza delle Regioni). Il trasporto a lunga percorrenza, sia interno sia internazionale, è almeno formalmente già liberalizzato, con un meccanismo di concorrenza nel mercato, anche se, di fatto, è ancora oggi pressoché esclusivamente in carico a Trenitalia.
Detto questo, la gara funziona in maniera simile a ogni altro appalto (precisamente a quello che si chiama licitazione privata):
Di chi è un generico bene? Nella vita comune, di solito è di chi lo ha comperato e pagato.
Di chi sono i treni con cui Trenitalia effettua oggi i propri servizi? La risposta è semplice: sono di Trenitalia. Ma siamo sicuri che Trenitalia li abbia pagati? La risposta non è più così semplice, perché i treni hanno vita lunga, e, ancora una volta, tornano in scena le "vecchie" FS.
In realtà tutti i treni delle FS classiche – cioè quelli entrati in servizio fino a buona parte degli anni Ottanta – sono stati pagati con il meccanismo tradizionale: una legge autorizzava le FS ad ordinarli all'industria e contemporaneamente stanziava nel bilancio dello Stato i fondi corrispondenti. Al pari di ogni altro bene pubblico "tradizionale", tutti questi treni sono stati pagati dai cittadini italiani (e la cosa, a parere di chi scrive, è assolutamente ineccepibile).
Una volta che le FS sono diventate società per azioni (il cui azionista era comunque lo Stato), si è seguita una strada diversa: molti treni (per esempio i TAF) sono stati pagati con il meccanismo dell'aumento di capitale: anziché erogare un finanziamento, lo Stato ha aumentato il capitale delle FS e queste, con il nuovo capitale, hanno acquistato i treni. In questo modo, dal punto di vista formale, la proprietà dei treni diventava automaticamente delle FS.
Con la nascita di Trenitalia, oggi, la situazione è ancora diversa, e probabilmente più trasparente: se Trenitalia vuole acquistare un nuovo treno, deve trovare nel proprio bilancio i fondi necessari, comportandosi in questo come qualunque azienda privata (tanto è vero che negli ultimi anni l'acquisizione di nuovi rotabili è sensibilmente calata); in questo modo si stanno oggi acquistando i Minuetto.
Ma con la nascita di Trenitalia è successa anche un'altra cosa importante: tutti i treni, vecchi e nuovi, sono stati considerati legalmente di proprietà di Trenitalia stessa, sicché oggi è lecito affermare quel che era stato detto all'inizio: comunque siano stati pagati in passato, i treni sono di Trenitalia.
A questo punto, torniamo alle gare. Sulle relazioni messe in gara, oggi circolano ovviamente treni di proprietà di Trenitalia. Se vincesse un altro concorrente, potrebbe usare quei treni per effettuare il servizio, o dovrebbe necessariamente arrivare con dei treni propri? E' evidente che, nel secondo caso, un concorrente diverso da Trenitalia, dovendo procurarsi i treni (comprandoli nuovi o distogliendoli da un altro utilizzo) sarebbe gravato da un pesante svantaggio competitivo.
Ma allora è possibile obbligare l'incumbent (cioè Trenitalia) a mettere a disposizione di un eventuale vincitore i propri treni? Si badi, per chiarezza, che "mettere a disposizione" va inteso dietro adeguato compenso, da valutare mediante un'idonea perizia di stima dei rotabili.
In altre parole, possiamo dire che i treni costituiscono un bene essenziale, senza il quale una gara perde di significato, per palese disparità competitiva?
Nel corso del 2003, l'Autorità Antitrust, interpellata in proposito, ha emesso un discusso parere, secondo il quale i treni non sono beni essenziali, in quanto è sufficiente prevedere un lasso di tempo di due anni tra l'aggiudicazione e l'inizio del servizio per dar modo a qualunque aggiudicatario di procurarsi la flotta di cui necessita.
Purtroppo molte persone autorevoli pensano che le cose non siano così semplici. Prendiamo ad esempio la fornitura di 27 treni per servizi regionali che la Regione Lombardia ha deciso recentemente di acquistare, e vediamo la cronologia di quella fornitura:
Alla fine, per avere i 27 treni, ci saranno voluti non meno di cinque anni e mezzo: grosso modo un anno per bandire la gara, uno per aggiudicarla e definire il contratto di fornitura, uno per progettare i treni, due per costruirli; si badi che stiamo parlando di una flotta relativamente modesta (ipotizzando un utilizzo di 150.000 km/anno, si tratta di 4 milioni di trenikm annui, appena il 15% delle percorrenze ferroviarie della Lombardia). Inoltre AnsaldoBreda è oggi il principale costruttore ferroviario italiano e il treno non era integralmente nuovo, ma derivato dai TAF esistenti.
Un eventuale ricorso a materiale usato sortirebbe risultati ancora più critici, per l'assoluta mancanza, a livello europeo, di materiale usato che sia idoneo ad effettuare i tipici servizi a scala regionale di competenza delle Regioni, e che ovviamente sia in vendita. Del resto il materiale usato acquistato negli anni scorsi da alcune ferrovie concesse (FNM, SATTI, ACT) oltre che numericamente poco rilevante, non può certo considerarsi tecnicamente all'avanguardia...
Sta di fatto che, nella situazione attuale, a chi proponesse a Trenitalia di cedere i propri treni per metterli a disposizione di un vincitore di una gara, Trenitalia avrebbe la possibilità di rispondere "No, grazie", e solo una battaglia legale, caratterizzata come sempre da tempi lunghi e incerti, potrebbe cambiare la situazione.
A questo punto, se si vogliono ancora fare delle gare, sono sostanzialmente possibili tre strade:
La prima possibilità è più che altro legata a quanto sia politicamente importante bandire e soprattutto aggiudicare una gara ferroviaria: ignorare un problema così importante può portare a ricorsi che blocchino la gara per tempi imprevedibili.
La seconda possibilità è quella più "facile", in quanto ogni concorrente si trova nelle identiche condizioni dal punto di vista del materiale rotabile; ovviamente in questo caso ricadono sulla Regione tutti i costi finanziari (anticipo dei soldi per acquistare i treni).
La terza soluzione lascia la maggior libertà d'azione ai concorrenti, che possono distinguersi proprio per la scelta di un treno migliore degli altri; la difficoltà sta nel dover precisare con chiarezza che cosa succederà ai treni al termine del periodo di affidamento. Infatti le gare si fanno di solito per periodi inferiori ai 10 anni, mentre la vita di un treno è circa tre volte tanto; l'ammortamento che deve mettere in conto l'impresa ferroviaria cambia significativamente se essa ha la prospettiva di ritrovarsi il treno "disoccupato" al termine del periodo di affidamento, oppure le vengono date garanzie sul fatto che il treno troverà comunque un uso (ad esempio perché la Regione si impegna sin d'ora a riacquistarlo al termine del periodo). Naturalmente un rischio maggiore (per l'impresa o per l'eventuale società di leasing) si traduce in costi maggiori e quindi nella difficoltà a proporre un buon ribasso d'asta.
In ogni caso va ribadito che sia la seconda, sia la terza soluzione si prestano solo per piccoli lotti di gare, molto diluite nel tempo. Il "periodo di ricambio" del materiale ferroviario a scala regionale è infatti dell'ordine dei decenni (i mezzi più vecchi oggi in servizio risalgono agli anni Sessanta). Dato che entrambe le soluzioni comportano il completo rinnovo della flotta, sono difficilmente praticabili su larga scala, in quanto non si riuscirebbero mai a trovare i soldi necessari per comprare in breve tempo flotte molto consistenti. Di conseguenza qualora fosse necessario mettere a gara il servizio di un'intera regione – come prescriverebbe la legge – l'unica strada economicamente praticabile sarebbe proprio una quarta soluzione, e cioè il trasferimento dei treni dal gestore attuale al nuovo aggiudicatario: proprio quello che oggi si scontra con le scelte strategiche di Trenitalia.
Questo problema al momento non sembra aver ancora trovato una soluzione. L'impressione che molti esperti hanno avuto è che il processo di liberalizzazione delle ferrovie italiane sia stato iniziato bene e con decisione (addirittura, per certi aspetti, in anticipo rispetto a quanto richiesto dall'Unione Europea), ma poi sia stato, per dir così, abbandonato a sé stesso. Ci si è forse dimenticati che, paradossalmente, la liberalizzazione impone all'Ente pubblico una funzione di un controllo e di indirizzo molto maggiore rispetto a prima (quando le FS, nel bene e nel male, gestivano "in casa" quasi tutte le politiche di trasporto).
In altre parole, non sono stati sciolti alcuni nodi fondamentali, nell'unico modo in cui avrebbero potuto essere sciolti: con precise leggi dello Stato, che chiarissero in modo inequivocabile il contesto entro cui proseguire la liberalizzazione. Tra gli aspetti da chiarire, figurano senz'altro l'essenzialità o meno del materiale rotabile, l'analoga essenzialità delle infrastrutture fisse, come i depositi e le officine (per i quali si può parimenti parlare di un sensibile vantaggio competitivo dell'incumbent) e anche il modo con cui finanziare nuovi servizi, di cui abbiamo già detto nel capitolo sulla regionalizzazione. In mancanza di tali chiarimenti, quand'anche le gare non vengano bloccate da ricorsi di concorrenti che si sentono penalizzati, rimane molto alto il rischio classico di questi procedimenti: che, cioè, essi si riducano a confermare l'affidamento al gestore attuale, apponendo simbolicamente un "timbro" di avvenuta liberalizzazione a una situazione immutata nella sostanza.
Ancora una volta vediamo brevemente la situazione per le concesse. La legislazione vigente non fa distinzione, e impone l'esperimento di una gara d'appalto anche per l'affidamento del servizio sulle ferrovie in concessione. Tuttavia, se la proprietà dei rotabili è in questo caso della Regione, vengono meno tutte le problematiche evidenziate nel caso di Trenitalia. La Regione può infatti mettere a disposizione del nuovo aggiudicatario il parco rotabili attuale, annullando il vantaggio competitivo dell'incumbent. Naturalmente il Capitolato può prevedere l'obbligo (o il suggerimento) di integrare la flotta esistente con materiale nuovo, ma questo non è più un passaggio indispensabile e può essere quindi messo in atto in funzione delle risorse a disposizione.
Al momento in cui queste pagine vengono scritte (fine 2004), risultano aperte cinque gare, in tre Regioni: Veneto, Liguria e Lombardia. Le prime due Regioni hanno già messo a gara l'intero servizio svolto da Trenitalia sul proprio territorio, oppure una sua grossa parte. La Lombardia, scegliendo una strada diversa, ha messo a gara solo tre lotti "sperimentali", due relativi a direttrici Trenitalia e uno a una direttrice FNMT, che complessivamente non coprono più del 12% del servizio ferroviario regionale (circa 3,7 milioni di trenikm annui sui complessivi 31,1 contenuti nei contratti 2005 Trenitalia + FNMT).
In tabella si ricapitolano le scelte essenziali che caratterizzano le cinque gare.
| Voce | Veneto | Liguria | Lombardia |
| Servizi messi a gara (oggi gestita da Trenitalia salvo diversa indicazione) | Treni regionali e interregionali, limitatamente alle province di Belluno, Rovigo, Verona e Vicenza | Tutti i servizi | 1. Direttrice Pioltello - Milano Passante - Gallarate - Varese 2. Direttrici Milano-Molteno-Lecco e Como-Lecco 3. Direttrice Brescia-Iseo-Edolo (oggi gestita da FNMT) |
| Trenikm annui | 10,56 milioni | 6,90 milioni | 1: 1,66 milioni 2: 1,04 milioni 3: 1,00 milioni (+2,82 milioni di buskm) |
| Potenziamento richiesto, rispetto al servizio 2004 | n.d. (presumibilmente poco rilevante) | nessuno o non rilevante | 1: +20% 2: +49% 3: +24% |
| Durata affidamento | 6 anni | 9 anni | 1: 9 anni 2: 9 anni 3: 7 anni |
| Base d'asta complessiva | 422,5 ml Euro | 589,8 ml Euro | 1: 69,3 ml Euro 2: 93,6 ml Euro 3: 84,8 ml Euro |
| Base d'asta media annua | 70,4 ml Euro (6,67 Euro/trenokm) |
65,5 ml Euro (9,50 Euro/trenokm) |
1: 7,7 ml Euro
(4,64 Euro/trenokm *) 2: 10,4 ml Euro (10,00 Euro/trenokm**) 3: 12,1 ml Euro (Euro/trenokm non calcolabili per la contemporanea presenza dei buskm) |
| Data di emissione del bando | inizio 2004 | inizio 2004 | aprile 2004 |
| Data di inizio del servizio (se la gara andasse in porto nei tempi previsti) | dicembre 2006 | dicembre 2006 | 1: dicembre 2006 2: dicembre 2006 3: dicembre 2005 |
| Domande pervenute | Trenitalia, FNMT, Connex | n.d. | Circa una decina, compresi alcuni operatori stranieri (quali ad esempio Connex, Keolis, Arriva, First). |
| Offerte pervenute | Trenitalia | Trenitalia, FNMT | 1. Connex, associazione di imprese Trenitalia+FNMT+ATM 2. Offerte non ancora richieste 3. Offerte non ancora richieste |
| Esito attuale | Gara aggiudicata all'unico concorrente che aveva partecipato. | Trenitalia esclusa in quanto non ha accettato la clausola di restituzione del materiale rotabile a fine affidamento. FNMT esclusa per carenza nei dati forniti nell'offerta. Gara da rifare. |
1. In attesa di valutazione delle offerte pervenute. 2. In attesa di emanazione del capitolato. 3. In attesa di emanazione del capitolato. |
| Materiale rotabile | Portato dal concorrente (a proprio carico). Il capitolato pone dei vincoli sul progressivo rinnovo della flotta. | Portato dal concorrente (a proprio carico). Il capitolato pone dei vincoli sul progressivo rinnovo della flotta. Al termine del periodo di affidamento, tutto il materiale viene trasferito all'ente aggiudicante (la Regione), che lo mette a disposizione dell'aggiudicatario della successiva tornata di gara. | 1. Messo a disposizione dalla Regione, in uso gratuito (15 treni TSR di nuova costruzione, simili agli attuali TAF). 2. Da reperire a cura e spese del concorrente (le qualità del materiale proposto sono valutate in sede di aggiudicazione); indicativamente occorrono circa 20 composizioni di automotrici diesel da 140-200 posti ciascuna; il concorrente può acquistare il materiale da sé o fare ricorso a una società di leasing; è richiesto materiale nuovo o entrato in servizio successivamente al 2000. 3. Messo a disposizione dalla Regione (materiale attualmente in servizio, già di proprietà regionale); possibilità per il concorrente di integrare la flotta a proprie spese con materiale nuovo (valutato in sede di aggiudicazione). |
(*) al netto del canone di accesso all'infrastruttura. Si tenga inoltre presente che al valore della base d'asta è da aggiungere il valore dei treni messi a disposizione a titolo gratuito dalla Regione all'aggiudicatario (l'importo complessivo della fornitura dei 15 treni è pari a circa 108 ml Euro).
(**) al netto del canone di accesso all'infrastruttura.
In pratica tanto la Liguria quanto il Veneto hanno affrontato il problema del materiale rotabile caricando l'onere della sua acquisizione sul concorrente. Il tempo lasciato a disposizione tra l'aggiudicazione e l'avvio del servizio è tuttavia particolarmente limitato: 18 o 24 mesi, tanto che tutti gli osservatori (e gli stessi costruttori di treni) concordano nel ritenere che solo chi avesse già a sua disposizione l'intera flotta fosse effettivamente in grado di soddisfare una tale richiesta.
La Lombardia, al contrario, con le tre gare, ha provato a testare tre diversi metodi di acquisizione dei rotabili: si noti in particolare la differenza nel costo kilometrico a base d'asta tra le gare 1 e 2, rispettivamente senza e con la quota di ammortamento del rotabile a carico del concorrente.
La gara del Veneto si è conclusa come era lecito aspettarsi: l'unico concorrente che ha presentato domanda è stata Trenitalia, che ovviamente si è aggiudicata il servizio.
Nella gara della Liguria entrambi i partecipanti sono stati esclusi, sia pure per cause diverse. In ogni caso, FNMT, esclusa cronologicamente per seconda, in caso di aggiudicazione favorevole avrebbe probabilmente avuto notevoli difficoltà a procurarsi la flotta, anche ricorrendo a meccanismi di leasing.
Nella prima gara della Lombardia, che aveva tutte le carte in regola per presentarsi come una gara autentica, si sono però verificate due situazioni impreviste (anche se gli osservatori più attenti non sono rimasti sorpresi più di tanto...). Da un lato, infatti, i due principali (e ovvi) concorrenti nazionali hanno deciso di consorziarsi, formando un'associazione di imprese che raggruppava anche il più importante fra gli altri concorrenti italiani, e cioè l'ATM, l'operatore che gestisce il trasporto urbano di Milano. Dall'altro lato, i concorrenti stranieri si sono scontrati con il cosiddetto vincolo di reciprocità, cioè il principio secondo cui è ammissibile che un operatore straniero partecipi a una gara d'appalto in Italia, solo se il suo paese di origine ammette che un operatore italiano partecipi a una gara in quel paese. Dal momento che la Francia ha scelto di non procedere ad alcuna liberalizzazione, i concorrenti francesi non possono partecipare a gare in Italia.
Keolis, società francese che aveva presentato domanda di qualificazione per la gara lombarda, ha ricevuto una lettere del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che le notificava l'impossibilità di partecipare alla gara, e di conseguenza non ha presentato più l'offerta. Connex, altra importante società francese, non ha ricevuto finora alcun diniego ufficiale, e ha dunque presentato regolare offerta, ma voci ufficiose sostengono che non le verrà concesso il titolo autorizzatorio per fare servizio in Italia: è questo il documento ministeriale che estende la validità della licenza ferroviaria internazionale (che Connex già possiede), dandole appunto validità anche in Italia. Benché alcuni ritengano che il titolo autorizzatorio non sia necessario nella gara lombarda (che non lo richiede esplicitamente tra le condizioni di ammissione), è evidente che un'eventuale aggiudicazione a Connex si presenterebbe assai problematica.
E' chiaro che il principio di reciprocità, in sé, è una cosa più che legittima, ma, nel caso della gara lombarda, esso si scontra con l'oggettiva difficoltà di trovare concorrenti, e quindi di generare un regime di vera concorrenza.
Va anche detto che nessun altro operatore ferroviario italiano sembra in grado di competere, anche in una gara relativamente piccola come quella del Passante (e naturalmente nemmeno in una in cui si evidenzino tutti i problemi sul materiale rotabile). Per contro è apparso che alcuni dei concorrenti stranieri che si potevano considerare potenzialmente interessati (ad esempio DB, SBB e alcune società inglesi), all'atto pratico hanno deciso di non scendere in campo, probabilmente perché hanno valutato che i possibili vantaggi fossero superati dalle incertezze del mercato italiano (infrastrutture problematiche, poche informazioni sulla domanda di mobilità, difficoltà a modificare un regime storicamente monopolistico, ecc.).
In conclusione, da un lato, lo Stato ha scelto di gestire il trasporto regionale mediante gara; dall'altro, è lo Stato stesso che, sia pure nel rispetto di un principio corretto, si è trovato nella curiosa posizione di limitare il numero di potenziali concorrenti: in una situazione simile, arrivare a un mercato di libera concorrenza appare un obiettivo ancora lontano...
Le altre due gare della Lombardia si trovano al momento ferme: benché il bando sia già stato pubblicato (insieme a quello della prima), si era scelto di pubblicare il capitolato in un secondo tempo, come permesso dalla vigente legislazione. Naturalmente la gara comincia alla pubblicazione del capitolato, in quanto è lì che si fissa la data di scadenza per la presentazione delle offerte. I problemi incontrati sulla prima gara hanno tuttavia consigliato di "congelare" le altre due, fino a che non si sia conclusa in qualche modo la vicenda della prima. Di fatto quindi tutte e tre le gare lombarde rischiano di essere sospese per un tempo imprecisato.
La nostra storia per ora finisce qui, ma l'evoluzione delle ferrovie italiane continua... Vai agli ultimi aggiornamenti per scoprire come si è conclusa la gara del Passante.
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