i commi della Legge Finanziaria e la Tabella 1 dalla "guida alla lettura" pubblicata on-line da Il Sole 24 Ore.Scritto a settembre 2008
La Finanziaria dello Stato per il 2007 aveva toccato il triste record di un unico articolo composto da oltre 1300 commi (vedi un commento); nella Finanziaria per il 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) gli articoli sono tre, da circa 400 commi l'uno, il che non modifica di molto il "disordine legislativo" che ormai regna nell'ordinamento italiano. Stavolta però una decina di commi sono espressamente dedicati al trasporto pubblico locale, e diamo atto che, per la prima volta dopo quasi dieci anni, essi dispongono un nuovo finanziamento in spesa corrente, di importo significativo. Le sue caratteristiche e i suoi limiti sono oggetto del presente articolo.
Vista la situazione di crisi diffusa del Trasporto Pubblico Locale (TPL), all'inizio del 2007 le Regioni hanno ottenuto di aprire un "tavolo interistituzionale" con il Governo, per affrontare il problema del finanziamento e dello sviluppo del TPL (ferroviario e bus). Il Tavolo si è sviluppato nel corso della prima metà del 2007 e ha delineato lo sviluppo dei servizi, in spesa corrente e in investimenti (questi ultimi soprattutto sulla flotta), in base alle esigenze formulate da tutte le Regioni, fino all'orizzonte del 2015.
Ad aprile 2007 le Regioni hanno predisposto un Piano di Sviluppo del TPL 2007-2015, del valore a regime di 2700 mln/anno (470 per la Lombardia), essenzialmente destinati all'incremento dei servizi e al rinnovo dei rotabili, più una quota minoritaria di investimenti infrastrutturali per la sicurezza delle ferrovie regionali (si noti che il sistema SCMT è stato integralmente finanziato dallo Stato per la rete FS, ma nessun finanziamento è stato finora previsto per analoghi sistemi sulle "concesse").
Per la Lombardia, il Piano includeva ovviamente la completa messa a regime del servizio suburbano (Linee S) e la contestuale riorganizzazione delle linee regionali, oltre a un significativo rinnovo della flotta, soprattutto Trenitalia (visto che quella di LeNORD, con il prossimo completamento della fornitura dei TSR, si troverà in una condizione oggettivamente migliore).
Il Piano prevedeva un mix strutturale di fonti di finanziamento (quota dell'accisa sul gasolio, politiche tariffarie, aumento viaggiatori dovuto al miglioramento del servizio, "tassa di scopo" per il TPL al posto della generica Iva sui biglietti, ...) con un trend di crescita annuale già chiaramente esplicitato nel Piano stesso, fino appunto a 2700 mln/anno nel 2015. In questo modo, le risorse ipotizzate assicuravano la completa copertura del Piano, sia in spesa corrente, sia in investimenti.
Ad agosto, come esito del Tavolo TPL, Regioni e Governo hanno concordato un "pacchetto" di regole e risorse. Le risorse erano però basate solo sull'accisa, che prevedeva 570 mln di nuove risorse statali e fino a 500 regionali, a seguito dell'introduzione di una specifica accisa regionale (rispettivamente 90+77 Lombardia). Come ordine di grandezza, 500 mln su base nazionale corrispondono ad un'accisa di circa 3 centesimi di Euro per ogni litro di gasolio venduto.
A settembre, in attuazione del Piano, è stata proposta la prima bozza della Legge Finanziaria 2008, in cui erano presenti solo 500 mln, per il solo 2008, di cui appena 220 in spesa corrente, quelli più importanti per "far andare i treni", ma anche i più difficili da ottenere, in quanto la spesa corrente è tradizionalmente associata agli "sprechi" di denaro pubblico.
Tra l'altro, in questi passaggi, le risorse sono state man mano orientate al "mantenimento dell'attuale livello dei servizi" piuttosto che allo sviluppo di servizi nuovi, che costituiva invece la caratteristica di spicco del Piano: questo avrà rilevanti effetti sull'esito finale della Finanziaria 2008, che vedremo fra breve.
Nella versione finale della Finanziaria 2008, le risorse diventano 499 mln Euro in spesa corrente (88 per la Lombardia). Esse, tuttavia, oltre ad essere senz'altro inferiori ai valori originali del Piano, sono ambiguamente destinate a un imprecisato mix di scopi tra adeguamento e sviluppo, cioè, detto brutalmente, tra pagare di più i servizi di oggi, oppure pagare servizi nuovi.
Prima di approfondire il finanziamento in spesa corrente, citiamo per completezza anche un pacchetto di 313 mln di investimenti in materiale rotabile nel triennio 2008-2010, su cui torneremo in un prossimo articolo sul finanziamento del materiale rotabile.
Diciamo anche che la parte relativa alle "regole", cioè alla riforma del DLgs 422/97, è rimasta a livello di bozza e non ha avuto alcun esito. Peraltro con l'uscita di una nuova normativa generale sui servizi pubblici locali (Decreto-Legge 112/2008) tale bozza è ormai obsoleta (vedi qualche informazione in più sul nuovo decreto nell'articolo sulla liberalizzazione del trasporto ferroviario).
Veniamo dunque alla parte economica. In sintesi, i commi 295-303 dell'art. 1:
Apri i commi della Legge Finanziaria e la Tabella 1 dalla "guida alla lettura" pubblicata on-line da Il Sole 24 Ore.
Nel dettaglio i finanziamenti si articolano in due macrovoci:
Comprende una serie di trasferimenti già oggi esistenti riguardo al TPL (gomma e ferrovie regionali) e cioè:
- trasferimenti per le ferrovie regionali (cioè ex art. 8 Dlgs 422): 670.5 mln
- leggi di finanziamento Contratto Collettivo Nazionale dei Lavoratori del settore (CCNL), L 47/2004 per 157.4 mln, 58/2005 per 158.8 mln e 296/2006 per 164.0 mln, per un totale di 480.2 mln
- trasferimenti ex art. 1, comma 58, L. 311/2004 (Finanziaria 2005, perdita di gettito realizzata dalle regioni a statuto ordinario per gli anni 2003 e successivi, a seguito della riduzione dell'accisa sulla benzina): 342.6 mln
- compensazione della minor entrata relativa all'accisa sulla benzina ex art. 3, comma 12-bis, L. 549/1995: 254.9 mln (queste sono nuove risorse, che, pur promesse, non erano mai state erogate in precedenza, sia pure con qualche ulteriore complicazione di cui diremo tra poco)
Il totale di queste risorse, riferito a tutte e sole le Regioni a statuto ordinario, è pertanto di 1748.3 mln, di cui tuttavia solo 254.9 sono (forse) nuove.
Attribuisce alle Regioni, sempre quelle a statuto ordinario, una specifica quota dell'accisa sul gasolio, per adeguamento delle risorse:
- 0.860 centesimi al litro per il 2008, pari a un introito stimato di 244 mln 0.893 centesimi al litro per il 2009, pari a un introito stimato di 264 mln 0.920 centesimi al litro per il 2010, pari a un introito stimato di 284 mln
Quanto avete capito?
Ahimè poco, temo. Vediamo di decodificare la legge.
I 670 mln del punto 1 sono tutte le risorse che già in precedenza sussidiavano le ferrovie regionali, come LeNORD, GTT, FER, FSE, ecc. Esse passano quindi dal regime di risorse vincolate (trasferite direttamente dallo Stato e obbligatoriamente destinate a uno scopo) al regime di compartecipazione finalizzata: la Regione riceve una quota - appunto di "compartecipazione" delle accise sul gasolio - che è "finalizzata" a un utilizzo specifico.
Le risorse per il rinnovo CCNL (punto 2) costituiscono un'altra singolarità. Si dice spesso che le risorse destinate al TPL sono rimaste "congelate" ai valori di più di dieci anni fa: esattamente al 1996, vale a dire quando è stato abolito il precedente Fondo Nazionale Trasporti e le risorse sono passate alla competenza delle Regioni. In realtà gli ultimi tre rinnovi del contratto dei lavoratori del settore "Autoferrotranvieri" (2004, 2006, 2008), sono stati siglati grazie al fatto che lo Stato si è impegnato a fornire direttamente alle aziende una quota (rilevante) del relativo aumento di retribuzione. Quindi le risorse "base" sono sì ferme dal 1996, ma esistono contemporaneamente risorse aggiuntive, che vengono erogate all'esterno dei contratti di servizio. Ad esempio per la Lombardia ammontano a 101 mln euro/anno (88 dallo Stato, più un'analoga quota di 13 mln della Regione), a fronte di un corrispettivo base di 506 mln. Esse rappresentano quindi un incremento reale dell'ordine del 20%.
Queste risorse diventano anch'esse di compartecipazione, e, in più, la legge precisa che nessun nuovo trasferimento aggiuntivo potrà essere previsto per spese correnti TPL, compresi gli oneri di rinnovo CCNL [comma 301]: in pratica, con il 2008, lo Stato ha deciso di uscire da questo meccanismo, decisamente anomalo, di sussidio diretto dei contratti dei lavoratori.
Le risorse del punto 3, dalla definizione indubbiamente poco decifrabile, costituiscono una parte delle risorse con cui le Regioni pagano il cosiddetto TPL gomma (cioè i bus, tram e metropolitane, escluse tutte le ferrovie). In realtà, a differenza delle ferrovie regionali (e di Trenitalia) i corrispettivi per il TPL erano già da tempo risorse autonome, cioè ricavate all'interno del bilancio regionale, in contrapposizione a quelle vincolate di cui si è detto (il fatto che, in molte Regioni, esse sono rimaste "congelate" al valore del vecchio Fondo Nazionale Trasporti, è stata una scelta dei bilanci regionali, ovviamente motivata da legittime esigenze di risparmio).
Naturalmente, in assenza di federalismo fiscale, anche le risorse autonome in ultima analisi arrivano dallo Stato: con la Finanziaria, un ammontare di queste risorse viene dunque legato alla compartecipazione sull'accisa. Sul come mai sia stato legato proprio questo importo, non ho finora trovato una risposta certa.
Fin qui, però, non abbiamo ancora visto un euro in più, ma solo un modo diverso di erogare gli stessi soldi di prima.
Il punto 4, ancor più indecifrabile nel suo richiamo ad articoli di legge, corrisponde - almeno in parte - a risorse nuove, cioè che si aggiungono a quelle a disposizione delle Regioni fino al 2007.
Tuttavia proprio la sua indecifrabilità è fonte di incertezze: vi sono ragionevoli fondamenti in base ai quali una certa quota (circa 85 mln dei 254.9 totali) sia stata in realtà già erogata alle Regioni negli anni scorsi, ma non finalizzata. Nella misura in cui oggi l'intera quota viene finalizzata, le Regioni sarebbero dunque obbligate a spendere per il TPL anche quello che l'anno scorso spendevano per altri settori? Ovviamente i bilanci regionali tenderebbero a dire di no...
La legge prevede inoltre che fino al 2010 l'ammontare di risorse delle voci 1 per le singole regioni sia fisso. A partire dal 2011, esse cominceranno a variare in funzione del gasolio effettivamente venduto, come è invece già da oggi per le risorse del comma 298.
Anche questa scelta di legare direttamente una specifica voce di sussidio - quella al TPL - alle vendite di gasolio appare anomala. E' evidente che uno Stato (o una Regione) deve commisurare le proprie spese ai soldi che incassa, ma in mezzo ci pare dovrebbe stare una specie di "filtro", un meccanismo decisionale, non un passaggio diretto. Sarebbe come se un fruttivendolo decidesse di pagare la bolletta della luce solo con quello che incassa dalla vendita delle mele e l'affitto del negozio con il solo ricavato delle arance. E se per caso un certo anno vende meno mele, sta al buio?
In ogni modo, tirando le somme, risulta che le risorse realmente "nuove" per il 2008 sono 254.9 + 244 mln (rispettivamente il quarto punto del comma 295 e il comma 298), cioè 498.9 mln Euro: una cifra comunque ingente, per la quale è legittimo pretendere qualche ragionamento sul suo possibile utilizzo: di questo ci occuperemo nella seconda parte dell'articolo. Per la Lombardia, la quota di spettanza dovrebbe essere intorno a 88.4 mln (rispettivamente 44.6 + 43.8): lo precisiamo perché sono quei "famosi 88 milioni" che hanno tenuto banco per buona parte dell'anno, all'interno del Tavolo per il TPL.
Infine notiamo che tutte queste risorse non comprendono il trasporto regionale di Trenitalia, per il quale la legge prevede il mantenimento dell'attuale regime (trasferimento diretto dallo Stato di risorse vincolate) fino a tutto il 2010.
A partire dal 2011 anche Trenitalia verrà finanziata con compartecipazione all'accisa: le corrispondenti risorse ridefiniranno di conseguenza il totale della tabella 1 [comma 302].
Questo significa che, nella Legge Finanziaria, non è prevista nessuna risorsa aggiuntiva a favore di Trenitalia. E' evidente che il Gruppo FS ha scelto di "star fuori" dalla Finanziaria, confidando in un trattamento più favorevole con altre leggi di finanziamento. Questa previsione si è purtroppo rivelata troppo ottimistica, aprendo la strada a tutte le minacce di tagli del servizio e a una triste serie di finanziamenti precari e ambigui (tutti i dettagli nel corrispondente articolo).
Dunque, a partire dal 2008, il settore del TPL (più le ferrovie regionali) può contare su circa 499 mln in spesa corrente. Che cosa farne? E' fin troppo facile intuire che, di fronte a una tale torta da spartire, l'appetito sia forte...
Vediamo ancora che cosa dice la legge.
Le risorse del Comma 295 hanno lo scopo di "promuovere lo sviluppo dei servizi del trasporto pubblico locale, attuare il processo di riforma del settore e garantire le risorse necessarie per il mantenimento dell'attuale livello dei servizi, incluso il recupero dell'inflazione degli anni precedenti"
Notiamo subito qualcosa che stride: nonostante la vastità degli scopi riportati, oltre l'85% di queste risorse coincide esattamente con quanto già trasferito dallo Stato, e viene soltanto erogato in una diversa forma. In questo, ci si permetta di dire che il Governo è indubbiamente riuscito a massimizzare l'effetto politico ("finalmente nuove risorse per il TPL") minimizzando i danni (le risorse realmente spese).
Se poi aggiungiamo che la legge prevede il pagamento dell'Iva al 10% su tutti i contratti di servizio, è spontaneo osservare che, dei nuovi 500 mln erogati, lo Stato sa già che se ne "prenderà indietro" 50 come Iva: non male.
Al contrario l'altra metà delle nuove risorse (comma 298) è per "adeguare le risorse destinate ai servizi di trasporto pubblico locale". Per inciso essa è limitata, per il settore ferroviario, alle sole ferrovie regionali (art. 8 del DLgs 422), mentre il comma 295 "potrebbe" essere riferito anche allo sviluppo dei servizi Trenitalia. Inoltre a noi sarebbe parso logico il contrario: limitare all'adeguamento il comma 295 e includere lo sviluppo dei servizi nel 298, che è il più dichiaratamente "aggiuntivo" rispetto alle risorse precedenti.
La posizione delle aziende del settore, esplicitata attraverso le associazioni di categoria ASSTRA e ANAV, è, in estrema sintesi, che tutti i 499 mln debbano essere dedicati esclusivamente all'adeguamento, cioè a pagare di più gli stessi servizi di oggi, ovviamente come recupero di tutto il mancato riconoscimento dell'inflazione degli anni scorsi.
Tra l'altro si potrebbe pensare di calcolare in modo oggettivo, quanto meno, il valore dell'inflazione maturata in questi anni. Purtroppo l'esperienza insegna come il risultato possa variare enormemente in funzione dell'inflazione che si sceglie (programmata, reale generica, reale di settore), degli estremi che si considerano (viste le cifre in gioco, il solo considerare incluso o meno l'ultimo anno sposta il risultato di qualcosa come 60-80 mln), di come si correlano le variazioni nel frattempo sopravvenute su tariffe e relativi introiti, nonché gli effetti di alcune leggi degli anni passati che sanavano specifici disavanzi.
La posizione delle Regioni sembrava essere inizialmente quella di dedicare circa la metà delle risorse all'adeguamento e l'altra metà allo sviluppo. La sostenibilità di questa posizione, in ovvio contrasto con quella aziendale, dipende dalle strategie attuate dalle singole Regioni negli anni scorsi: ad esempio alcune Regioni, come la Toscana hanno già da tempo garantito il riconoscimento automatico dell'inflazione all'interno dei contratti di servizio, e si trovano quindi in posizione avvantaggiata nel difendere un impiego almeno parziale per nuovi servizi.
Al contrario per la Lombardia, l'ipotesi di una transazione sul contenzioso pregresso - il cui esito è peraltro ancora dubbio nel momento in cui scriviamo - ha come contropartita l'utilizzo di tutte le risorse in Finanziaria esclusivamente per l'adeguamento (i dettagli nella vicenda del Tavolo per il TPL).
Infine le Regioni sono intenzionate a uniformarsi alla strategia dello Stato che ha scelto di non sovvenzionare più direttamente il rinnovo del CCNL; questo pone sicuramente fine ad un'anomalia, ma rende assai probabile che le nuove risorse della Finanziaria diventino esse stesse "automaticamente" il contributo al rinnovo contrattuale.
A settembre 2008, ci pare che solo tre Regioni abbiano deciso in via definitiva l'utilizzo di queste risorse (Piemonte, Marche e Basilicata), in larga misura per l'adeguamento dei servizi attuali o per altre questioni di tipo "contabile", come ad esempio sanare la questione Iva con le Province (l'Iva è un costo aggiuntivo per le Province che hanno affidato i servizi a gara, e che ora chiedono alla propria Regione di dar loro le risorse per pagarla; vedi un altro cenno sulle gare del TPL gomma). Tutte le altre Regioni hanno invece le trattative ancora in corso, ferma restando la rivendicazione aziendale di utilizzarle per il solo adeguamento.
Un dubbio finale, probabilmente spontaneo in un sito che parla principalmente di treni e di fotografia ferroviaria: interessano a qualcuno queste note? Mah... di sicuro sono alquanto ostiche. Però, dove altro potrebbe trovarle il lettore? E non è forse un utile diritto del cittadino il poterle conoscere? Lascio il dubbio aperto. Magari fatemi sapere...
Argomenti correlati:
Il servizio ferroviario regionale della Lombardia: i rischi del progetto, con aggiornamento 9/2008.
Trenitalia 2007/2008, l'anno senza svolta.
Liberalizzazione dei servizi ferroviari: a che punto (non) siamo.