Liberalizzazione dei servizi ferroviari:
a che punto (non) siamo

Scritto a ottobre 2008

AGGIORNAMENTI:
• 4/2009: Per legge i nuovi contratti di servizio dureranno 12 anni (L 33/2009): "finalmente" abbiamo messo una pietra sopra qualunque ipotesi di liberalizzazione del trasporto regionale.
• 6/2010: con un'altra legge, le gare per il trasporto regionale non sono più obbligatorie (L 99/2009).
• 6/2010: il sussidio aggiuntivo per i servizi a lunga percorrenza è confermato anche nel 2009-2011.
• 6/2010: Le nozioni fondamentali sulle gare nel trasporto regionale sono ora riepilogate nel nuovo articolo sintetico Legislazione sulla messa a gara dei servizi ferroviari regionali.

Contenuto

• La legislazione europea
• Gli ultimi sviluppi della legge italiana
• Le gare ferroviarie già svolte
• Il caso della S5 in Lombardia
• Strategie, barriere e attori
• E dunque che cosa concludere?
• AGGIORNAMENTO 4/2009 - Contratti da 12 anni: la fine della liberalizzazione

• Una liberalizzazione discreta ma positiva
• Qualche strategia protezionistica

• Un sussidio anche nella lunga percorrenza
• Il finanziamento aggiuntivo del 2008
• Gare per i servizi sussidiati a lunga percorrenza?
• Due parole su NTV e sull'attesa liberalizzazione dell'Alta Velocità

Ma si possono davvero chiamare gli svizzeri? E se li chiamassimo, verrebbero? E se venissero, cambierebbe davvero tutta la ferrovia, o solo una metà, magari nemmeno quella più critica?

In verità liberalizzazione e ferrovia possono andare d'accordo, ma solo se si hanno idee molto chiare e se tutti gli attori in gioco fanno passi nella giusta direzione. Addirittura, anche fare i passi giusti potrebbe non bastare, come insegna l'esperienza della Lombardia sulla S5, che richiameremo fra poco.

Andiamo con ordine, distinguendo ancora una volta i tre "mercati" in cui si possono dividere i servizi ferroviari: il trasporto regionale, la lunga percorrenza (Intercity ed Eurostar) e i servizi merci.

1. Gare nel trasporto regionale

"Ma le gare si debbono fare?" potrebbe domandare qualche pendolare che ne abbia sentito parlare; anzi: che ne stia sentendo parlare almeno da sei o sette anni, come cosa via via imminente.

"Caso serio, figliuolo; caso contemplato. Avete fatto bene a venir da me. È un caso chiaro, contemplato in cento gride, e... appunto, in una dell'anno scorso, dell'attuale signor governatore. Ora vi fo vedere, e toccar con mano. Sicuro; è dell'anno passato: grida fresca; son quelle che fanno piú paura." [Cap. II]

Il lettore perdoni la facezia sul dottor Azzecca-garbugli, ma ci è parsa in qualche modo calzante, ché di gride, ahimè, ce ne sono state fin troppe, e davvero tutte serissime, improntate ai più rigidi principi di liberalizzazione e tutela della concorrenza.

Prima di tutto, sì, le gare si debbono fare per affidare i servizi di trasporto locale, sia ferroviari, sia automobilistici. La legge che lo sancisce è proprio la norma base, che ha conferito alle Regioni le competenze in materia di trasporto pubblico locale: il Decreto Legislativo n. 422 del 1997 (il testo è disponibile nei riferimenti normativi).

Già da subito si nota un primo aspetto di rilievo: la legge tratta sempre indistintamente i servizi ferroviari e il normale trasporto pubblico con autobus, quello noto in gergo come "TPL gomma". Infatti, l'art. 18, riguardante l'Organizzazione dei servizi, parla di "servizi di trasporto pubblico regionale e locale, con qualsiasi modalità effettuati". Per tutti, è obbligatorio stipulare "contratti di servizio di durata non superiore a nove anni", e per il loro affidamento le Regioni e gli enti locali garantiscono in particolare "il ricorso alle procedure concorsuali per la scelta del gestore del servizio": cioè per l'appunto affidano il servizio tramite gara, "allo scopo di incentivare il superamento degli assetti monopolistici e di introdurre regole di concorrenzialità".

Questa trattazione comune ha rappresentato un'importante elemento critico, perché è evidente che la ferrovia presenta vincoli, rigidità, "barriere all'ingresso" assai più rilevanti e difficili da superare, rispetto a una qualunque rete di autolinee.

In realtà, se la messa a gara dei servizi ferroviari ha dato risultati finora pressoché nulli, anche quella del TPL gomma non ha avuto una storia facile: di fronte al fatto che le gare non partivano, è stato dapprima introdotto un periodo transitorio (nome che, in Italia, non è certo la premessa per una rapida soluzione dei problemi): la sua scadenza è stata posta al 31 dicembre 2003 (DLgs 400/1999).

Con la L. 1 agosto 2002, n. 166 si è disposto che tale termine fosse prorogabile per un biennio. Successivamente il termine è stato esplicitamente prorogato:

• al 31 dicembre 2005 con D-L 24 dicembre 2003, n. 355 (art. 23)
• al 31 dicembre 2006 con L 23 dicembre 2005, n. 266 (Finanziaria 2006, art. 1, comma 394)
• al 31 dicembre 2007 con D-L 28 dicembre 2006, n. 300 (art. 6 comma 4-bis)

Alla fine, è arrivato anche il 31 dicembre 2007, ma, contrariamente agli anni precedenti (e alle aspettative di molti addetti del settore), non vi è stata più alcuna proroga. La mancanza di proroga ha destato un certo scalpore, perché un'interpretazione letterale della legge non può che portare alla conclusione che non è possibile sottoscrivere alcun contratto di servizio in affidamento diretto, cioè senza gara. E sappiamo che, ad esempio, all'inizio del 2008 tutti i contratti tra le Regioni e Trenitalia erano scaduti.

In realtà una bozza di modifiche al DLgs 422, elaborata nell'autunno 2007, prevedeva la nuova scadenza al 31/12/2008 per i servizi effettuati con veicoli su gomma e al 31/12/2010 per i servizi ferroviari (per la prima volta si ipotizzavano due date diverse per ferro e gomma). Questa bozza tuttavia non ha avuto seguito, né lo hanno avuto i successivi tentativi di inserire un emendamento in altri provvedimenti.

Tutti questi tentativi hanno provocato un certo fastidio in chi scrive (per quello che può contare), perché è evidente che dilazionare la scadenza, senza agire minimamente sulle cause per le quali essa non poteva essere rispettata, non appare un modo particolarmente sensato di affrontare il problema.

La legislazione europea

Nel frattempo, proprio nell'autunno 2007, è apparso il nuovo regolamento europeo 1370/2007 relativo ai "servizi pubblici di trasporto passeggeri su strada e per ferrovia", che abroga i regolamenti (CEE) 1191/69 e n. 1107/70 e che tratta il tema delle gare all'art. 5 (Aggiudicazione di contratti di servizio pubblico). Questo regolamento entrerà in vigore due anni dopo la sua pubblicazione, cioè il 3/12/2009.

Per i servizi ferroviari esso dà facoltà di aggiudicare direttamente i contratti, a meno che non sia vietato dalla legislazione nazionale, con durata dei contratti fino a 10 anni (anche una durata maggiore è possibile, purché giustificata dall'ammortamento di forti investimenti). Peraltro, anche là dove si intendano fare le gare, è lasciato un termine di ben 10 anni per adeguarsi, cioè fino al 2019.

Quindi, il regolamento europeo riconosce per la prima volta che la ferrovia è un caso un po' a parte, rispetto agli altri servizi pubblici, per i quali invece la normativa comunitaria ha sempre sposato il ferreo principio della messa a gara. Con il nuovo regolamento, la scelta di fare o meno le gare viene ricondotta alla normativa nazionale, il che tuttavia per noi non cambia la sostanza, dato che la legge italiana, come abbiamo appena visto, continua a sostenere l'ineluttabilità della gara.

Gli ultimi sviluppi della legge italiana

Ma non è ancora finita: il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito nella L. 133/2008, all'Art. 23-bis. (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) tratta la questione degli affidamenti per tutti i servizi pubblici locali, quindi inclusi ferrovie e TPL, e le sue disposizioni "prevalgono sulle relative discipline di settore con esse incompatibili".

Il testo prevede le gare "in via ordinaria", mentre "per situazioni che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l'affidamento può avvenire nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria".

Se la ferrovia ricadesse in quest'ultimo caso (cosa peraltro ad oggi non esplicitata) si avrebbe dunque un "richiamo incrociato" tra legislazione nazionale e comunitaria: la legge italiana dice che occorre rispettare la disciplina comunitaria, e quest'ultima rimanda l'eventuale obbligatorietà delle gare alla legislazione nazionale: non si ha certo l'impressione di trovarsi in un contesto normativo limpido e trasparente.

Lo stesso decreto prevede che, là dove le gare sono obbligatorie, occorra procedervi entro il 31 dicembre 2010.

Anche questo decreto desta qualche perplessità, non fosse altro per la difficoltà pratica di far prevalere le sue due paginette scarse su discipline di settore spesso composte da decine decine di articoli. La sua applicabilità sarà dunque condizionata in larga parte dal contenuto dei Regolamenti, che il Governo è tenuto ad emanare (teoricamente entro 180 giorni): essi dovranno infatti "armonizzare la nuova disciplina e quella di settore applicabile ai diversi servizi pubblici locali, individuando le norme applicabili in via generale per l'affidamento di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica in materia di rifiuti, trasporti, energia elettrica e gas, nonché in materia di acqua".

AGGIORNAMENTO. Un lettore mi fa notare che solitamente i servizi pubblici locali sono quelli erogati dagli Enti Locali, che per definizione (D.Lgs. 267/2000) sono Comuni, Province, Comunità montane e loro consorzi. Quindi i servizi ferroviari, finanziati e gestiti dalle Regioni, non rientrerebbero nell'ambito applicativo della norma. Ho interpellato alcuni esperti: la risposta è che qualche dubbio ce l'hanno, ma non si sentono di escludere con certezza le ferrovie, dato che la legge fa riferimento ai "servizi locali" e non ai "servizi svolti dagli Enti Locali". Ovviamente si auspica che il decreto ministeriale attuativo chiarisca il tutto (...). Peraltro, ai fini delle gare, va notato che se l'Art. 23-bis non si applica, vuol dire che vige solo il DLgs 422, cioè l'obbligo incondizionato delle gare, con o senza regolamento europeo 1370.

Le gare ferroviarie già svolte

Ma se fin qui abbiamo visto gli aspetti normativi, dobbiamo ora passare al mondo reale.

Spendiamo due parole per il TPL gomma (cioè le autolinee) per il quale le gare sono state sì fatte, almeno in molte Regioni, ma con effetti che è arduo definire incoraggianti. Ad esempio in Lombardia, pressoché la totalità delle gare è stata aggiudicata agli operatori esistenti, il più delle volte riuniti in raggruppamenti temporanei di imprese che altro non sono se non la "collezione" di tutte le piccole aziende che già esercitavano i servizi all'interno di ciascun bacino. La Lombardia soffriva infatti di una notevole frammentazione delle aziende (almeno 160), ma la messa a gara, lungi dall'ottenere un accorpamento reale (che taluni - ma non tutti - considerano necessario per garantire una maggiore efficienza), ha semplicemente "mascherato" la numerosità delle aziende all'interno di raggruppamenti fittizi, che, in alcuni casi arrivano addirittura a una dozzina di aziende, e che spesso continuano a svolgere un servizio frazionato azienda per azienda.

E' significativo in proposito il caso di Brianza Trasporti, raggruppamento di Autoguidovie (ex AGI) e TPM, che dalla fine 2007 gestisce un vasto bacino a nord di Milano, mantenendo una completa separazione funzionale fra i servizi di ciascuna azienda, tanto che vi sono linee parallele in cui si accede con biglietti differenti, a seconda che provengano dalla vecchia rete TPM o da quella di Autoguidovie. E fa un certo effetto vedere decine di autobus nuovissimi (ovviamente acquistati con abbondante sussidio pubblico) che girano desolatamente vuoti, prova evidente che l'efficacia del trasporto pubblico è innanzitutto una questione di capacità progettuale, prima ancora che di gare e di investimenti (vedi qualche altra riflessione). Peraltro va detto in positivo che questo è anche uno dei pochissimi casi di reale ingresso di un nuovo gestore, dato che la rete oggi gestita da Autoguidovie era una parte di quella interurbana di ATM, che quest'ultima ha "perso" a seguito della gara.

Infine, dal punto di vista economico, le gare lombarde hanno smentito le rosee previsioni di risparmio della Regione (il ribasso complessivo medio è stato dello 0,2%, meno che irrisorio) e, ciononostante, sono risultate invise agli operatori, che considerano le loro basi d'asta largamente sottodimensionate rispetto al servizio richiesto. Come se non bastasse, il passaggio all'affidamento a gara implica il pagamento dell'IVA al 10%, che non era affatto prevista con il meccanismo precedente della concessione e che va a gravare sui bilanci di Province e Comuni, quale paradossale "ricompensa" per essere stati ligi a rispettare la legge. L'unico lato positivo che vi vediamo è che il rapporto tra Ente e azienda è ora disciplinato da un Contratto di servizio che, se correttamente impostato e gestito, è senza dubbio uno strumento utile e positivo.

Per il trasporto ferroviario regionale, l'elenco delle gare portate a termine, in tutta Italia, è alquanto modesto:

• Lombardia - Linea S5, pari a circa il 6% dei servizi ferroviari regionali, bandita nel 2004 e aggiudicata a inizio 2005 a un raggruppamento di imprese formato dalle aziende già operanti in Regione (Trenitalia, LeNORD e ATM), che hanno presentato l'unica offerta valida; servizio a gara dal luglio 2008, per 9 anni;
• Emilia-Romagna - intero servizio regionale, aggiudicata a Trenitalia insieme con FER, ACT di Reggio Emilia e ATC di Modena, cioè anche in questo caso gli operatori preesistenti (riuniti nel "Consorzio Trasporti Integrati"); servizio a gara dal luglio 2008 per 6 anni;
• Veneto - circa il 75% del servizio, aggiudicata a Trenitalia, insieme con Sistemi Territoriali, unica offerta valida e ovviamente operatori preesistenti; servizio a gara dal 2006 fino a dicembre 2011.

E' stata invece annullata la gara della Liguria, risalente anch'essa al 2004, e in cui entrambe le offerte presentate (Trenitalia e LeNORD) sono state considerate non rispondenti a qualche aspetto del Capitolato e pertanto non ammissibili.

Ulteriori gare potrebbero riguardare l'altro quarto del Veneto (si ipotizza come gara integrata comprendente anche le autolinee e il servizio di navigazione lagunare), il Friuli e forse il Piemonte (che nel 2008 ha bandito un incarico di consulenza proprio per studiare una possibile messa a gara), ma la loro concreta effettuazione è ad oggi assai incerta.

Non hanno avuto invece seguito le altre due gare sperimentali bandite nel 2004 dalla Lombardia (linea della Valcamonica e Milano-Molteno-Lecco): di fronte all'esito non esaltante della S5, la Regione non ha mai inviato la lettera d'invito e il Capitolato alle aziende che avevano risposto a quei due bandi (che peraltro, ad oggi, non sono mai stati esplicitamente annullati).

L'elenco, ormai relativo a quasi un decennio di "liberalizzazione prossima ventura", finisce qui. Tutte le altre Regioni, a quel che ci risulta, sono semplicemente rimaste alla finestra, e sussistono ampie ragioni per non dar loro torto. Prima però di aggiungere qualche considerazione sul tema delle gare per il trasporto regionale, è forse utile richiamare qualche dettaglio per quella della S5.

Il caso della S5 in Lombardia

La gara per la Linea S5 Milano Passante - Varese è stata bandita nel 2004, primo esempio in Lombardia di messa a gara di un servizio ferroviario.

Per azzerare la principale "barriera all'ingresso" per i competitori diversi dal gestore attuale, la Regione ha garantito l'utilizzo gratuito del materiale rotabile necessario per svolgere il servizio: 15 treni di modello "TSR", che la Regione ha ordinato a fine 2004, con un investimento di 108 milioni di euro.

Alla gara hanno presentato domanda di partecipazione 9 imprese ferroviarie di cui 4 straniere. Tuttavia sono state presentate solo due offerte: una non valida per vizio di forma (la francese Connex, la cui offerta era priva di sigillatura in ceralacca(!)) e quella risultata aggiudicataria, formulata da un'Associazione temporanea di imprese (ATI) composta da Trenitalia, LeNORD e ATM.

Per scelta strategica della Regione, nella gara della S5 un eventuale raggruppamento di imprese non aveva l'obbligo di costituirsi in un'unica società, ma poteva svolgere il servizio continuando ad essere solo un raggruppamento. Tale scelta ci è sempre sembrata criticabile, perché suffraga di fatto alleanze solo formali, e ci pare di poter dire che i fatti ci hanno dato ragione: la mandataria Trenitalia, non vincolata a creare una nuova società "S5", ha deciso di presentarsi al pubblico solo con il proprio nome, rendendo indistinguibile la S5 a gara dal resto del servizio (ad esempio, i treni TSR sono stati verniciati con i colori aziendali della sola Trenitalia). Così facendo, è evidente che per l'opinione pubblica "non è cambiato niente" e la gara viene letta come un puro artificio burocratico: torneremo alla fine sulla possibilità di creare un qualche "mercato simulato", che può essere propedeutico all'instaurarsi di una vera concorrenza.

In questo contesto, gli altri due membri del raggruppamento operano grosso modo come "sub-fornitori": LeNORD per quanto riguarda la manutenzione dei treni, che viene svolta nel deposito di Novate Milanese, e ATM (che all'interno del raggruppamento ha una quota nettamente minoritaria), per quanto riguarda la vendita dei biglietti e gli altri aspetti commerciali.

La gara è stata affidata per un periodo di 9 anni. L'avvio del servizio era inizialmente previsto per dicembre 2006. Tuttavia, a causa del ben noto ritardo nella fornitura dei treni TSR, da parte del costruttore AnsaldoBreda, la Regione è stata costretta a ritardare l'avvio del servizio a luglio 2008.

L'aggiudicatario ha presentato un ribasso del 15% rispetto alla base d'asta di 7.7 milioni di euro l'anno. Alla Regione il servizio costa pertanto 6.545 milioni di euro l'anno, per circa 1.9 mln trenikm, a cui va aggiunto il canone di accesso all'infrastruttura, cioè il "pedaggio" che tutte le imprese ferroviarie pagano al gestore RFI (indicativamente altri 6 milioni l'anno).

Oltre al ribasso, l'aggiudicatario ha presentato una serie di offerte migliorative, tra cui ricordiamo:

• due treni TSR nuovi (valore di 13,8 milioni), che si aggiungono ai 15 forniti dalla Regione, permettendo di garantire un maggior numero di posti a sedere;
• 137'000 trenikm aggiuntivi (+7% rispetto ai 1'764'000 trenikm richiesti a base d'asta, arrivando appunto al totale di 1.9 mln trenikm), che permettono di aumentare la frequenza delle corse tra Gallarate e Varese;
• il trasporto delle biciclette gratuito su tutti i treni S5 durante i week-end.

Ma che cosa c'è realmente di nuovo, per il viaggiatore, grazie alla gara? Va detto che la linea S5 si trovava già in una situazione ottimale: un treno ogni 30 minuti, tutto il giorno e tutti i giorni, dalle 6 a mezzanotte, con fermata in tutte le stazioni, come vogliono le specifiche progettuali della Linee S. Solo tra Gallarate a Varese, nelle fasce di morbida la frequenza scendeva a un treno all'ora, e con la gara, l'ampiezza di queste fasce viene ridotta, ma è chiaro che il grosso del servizio resta immutato. Il viaggiatore noterà invece i nuovi TSR che sostituiscono carrozze a due piani degli anni Ottanta e che rappresentano senz'altro l'aspetto più "appariscente" della messa a gara.

Infine il contratto della S5, in quanto non negoziato, ma "imposto" all'interno del capitolato di gara, è leggermente più severo dei corrispondenti contratti LeNORD e Trenitalia, da cui comunque è strettamente mutuato (vedi altri dettagli sui contratti).

E dal punto di vista economico? Il conto non è semplicissimo perché il corrispettivo medio Trenitalia, circa 7.8 Euro/km, comprende il pedaggio a RFI, mentre il corrispettivo offerto in gara, 3.44 Euro/km, non lo include (vedi un confronto tra i contratti ). Quindi la "convenienza" per la Regione di aver fatto la gara è in realtà legata al valore del pedaggio, che è un dato esterno alla gara stessa. Il pedaggio medio in Lombardia (2007) è intorno a 2.9 Euro/km, ma sulla S5 è sicuramente più costoso perché il pedaggio aumenta nei "nodi metropolitani" come quello di Milano. Si può comunque ipotizzare un pedaggio intorno ai 3.4 Euro/km; con questo valore e tenendo conto che i km in gara sono un po' di più di quelli pre-gara, si va sostanzialmente a pareggio: il servizio a gara (con ribasso, ma più esteso) costa all'incirca come il servizio precedente. Non si dimentichi però il "prezzo" di avere tutti i treni nuovi, che è sempre pagato dalla Regione e che si somma a questi valori. Se i treni valgono 108 mln, e producono 1.9 mln di km all'anno, ipotizzando un ammortamento ventennale, risulta un costo della flotta di 2.84 Euro/km. Infine va incluso nel budget complessivo l'introito dei biglietti, che sulla S5 (linea affollata, ma estesa per l'intera giornata e quindi con inevitabili fasce di morbida) si può stimare intorno a 4.8 Euro/km.

In estrema sintesi, la S5 ha quindi i seguenti parametri economici:

In ogni caso, una cosa è certa: il ribasso del 15%, davvero notevole, e abissalmente superiore a quello sempre riscontrato nelle gare per le autolinee, è prova inequivocabile che Trenitalia, fino all'ultimo, "aveva paura", temeva fortemente e realisticamente la presenza di un'offerta straniera contro cui competere. Almeno da questo punto di vista, la gara della S5 ha mostrato che la concorrenza è un obiettivo raggiungibile, ovviamente se suffragato da premesse coerenti, che sono prima di tutto la disponibilità del materiale rotabile, ma anche la serietà dell'ossatura contrattuale che si propone: il capitolato, lo schema di contratto di servizio e il resto della documentazione di gara (leggi l'intero testo, desunto dal sito della Regione su cui è stato pubblicato per svariati mesi).

Strategie, barriere e attori

Che cosa non ha funzionato? Che cosa ancora non può funzionare? Proviamo a far passare alcuni aspetti cruciali della (mancata) liberalizzazione.

Il materiale rotabile

Rappresenta il vero punto cruciale della liberalizzazione, in quanto per la ferrovia è un bene "scarso", costoso e non acquisibile rapidamente.

E' scarso perché è difficilmente intercambiabile con quello di altre nazioni, a causa dei classici vincoli tecnologici, come ad esempio la tensione di alimentazione per i mezzi elettrici; vincoli che, invece di ridursi, sono ulteriormente cresciuti negli ultimi anni, sia per la presenza di nuove attrezzature di sicurezza, come l'SCMT, sia per l'instaurarsi di requisiti normativi sempre più stringenti per ottenere l'"omologazione" del mezzo. Inoltre, difficilmente un'impresa ferroviaria dispone di materiale sovrabbondante rispetto alle sue necessità, e anche il mercato dell'usato - se proprio non si va nel campo dei "rottami" - è sostanzialmente nullo.

E' costoso perché un treno costa dai 3 ai 12 mln Euro (rispettivamente da un'automotrice Diesel da un centinaio di posti a un TSR di sei vetture a doppio piano), ed ipotizzando una percorrenza media di 120'000 km/anno e un ammortamento di 20 anni, è facile verificare che ogni km percorso è gravato da 1.25-5 Euro di ammortamento (a fronte, come pietra di paragone, di un sussidio medio di 8 Euro/km, storicamente calcolato su una flotta "vecchia" e quindi ormai ammortizzata).

Infine non è acquisibile rapidamente perché proviene da un'industria ancora relativamente artigianale, fortemente ridimensionata negli ultimi anni e di limitata capacità produttiva; l'esperienza dei TSR della Lombardia è illuminante: il Contratto di programma tra la Regione e Ferrovienord, che dava mandato per la loro acquisizione, è dell'agosto 2001. Nell'agosto 2008, sette anni dopo, erano disponibili appena venti treni (sui 78 complessivamente ordinati), con un ritardo superiore ai due anni rispetto alle date di consegna contrattuali. Forse questo è un caso limite, ma è anche il caso di una delle commesse più significative dell'ultimo decennio, relativa a treni completi (non singole locomotive o carrozze) e di dimensione consistente (non piccoli come i Minuetti).

Il materiale rotabile è dunque la prima "barriera all'ingresso" per ogni nuovo operatore. Questa barriera si può superare sostanzialmente in due modi:

• la Regione acquista da sé il materiale e lo mette a disposizione del vincitore della gara (gratuitamente come sulla S5, o dietro pagamento di un qualche canone);
• il Capitolato impone materiale rotabile nuovo, reperito dal vincitore, e la base d'asta ne copre il costo di ammortamento (come si prevedeva di fare per la gara della Milano-Molteno-Lecco).

E' chiaro che entrambe le scelte valgono per lotti limitati, e non sono certo applicabili a un'intera Regione, per la quale sarebbe impossibile (oltre che inefficiente e inutile) prevedere un ricambio "istantaneo" della flotta. Si pensi che il "valore a nuovo" della flotta circolante in Lombardia può essere stimato intorno a 2'800 milioni di Euro: il calcolo è rozzo, perché è la semplice moltiplica del numero totale di posti a sedere per un costo indicativo di 18'000 Euro a posto, valore medio dei vari ordini di TSR (per la precisione sono circa 110'000 posti Trenitalia, pari a 2'000 milioni, e 44'000 posti LeNORD, pari a 800 milioni); l'ordine di grandezza è però realistico e dà l'idea dell'impegno economico che richiederebbe l'ipotetica sostituzione integrale della flotta. Per un'intera Regione sarebbe pertanto necessario garantire all'impresa subentrante l'utilizzo del materiale rotabile dell'impresa uscente, ma abbiamo già spiegato quattro anni fa che un simile tentativo, con Trenitalia, ha probabilità di successo pressoché nulle, e la spiegazione è ancora del tutto valida oggi.

In assenza di tale garanzia, qualsiasi gara "a lotto unico", cioè per i servizi di un'intera Regione, come nel caso dell'Emilia, è inevitabilmente "finta", in quanto solo l'attuale operatore può parteciparvi: in inglese la si chiamerebbe unfair competition. Bandire una gara, prendersi la briga di scrivere un intero capitolato, sapendo già quale possa essere l'unico vincitore, appare una scelta quanto meno anomala, che dovrebbe far sorgere molti dubbi al funzionario che se ne debba occupare.

Cercandovi comunque un lato positivo, anche alla luce degli sviluppi della vicenda Trenitalia nel 2007/2008, possiamo citare il vantaggio di avere almeno un contratto di servizio sottoscritto, che, in quanto frutto di una procedura di gara, non è negoziato ma "imposto" al concorrente. In proposito possiamo assicurare - caso mai a qualcuno venisse qualche dubbio - che il capitolato della gara S5 non è stato mai preventivamente "condiviso" in alcun modo con gli operatori esistenti né con possibili partecipanti alla gara.

Le scelte strategiche di Trenitalia

In questo contesto si inserisce la strategia di Trenitalia, che da sempre ha mostrato un'avversione totale alle gare. Sul tema, colpisce un'osservazione che più volte abbiamo sentito da dirigenti delle ferrovie tedesche. Anche in Germania le gare sono state fatte, agendo per lotti di dimensioni piccole o medie. Grosso modo, circa il 15-20% del trasporto regionale tedesco è stato messo a gara, e la DB Regio ha perso circa la metà delle gare. Ebbene: ci hanno sempre spiegato che "Le gare si fanno, si vincono o si perdono. Che problema c'è? Sappiamo di essere stati monopolisti, sappiamo di dover perdere qualcosa, e tuttavia siamo convinti che, ancora per molto, in Germania saremo il numero uno, e il mercato ci spinge a migliorare ulteriormente". Questo ci sembra un atteggiamento corretto e maturo. Al contrario abbiamo sempre avuto l'impressione che Trenitalia consideri, per così dire, un disonore la perdita anche di una sola gara, anche di una linea per la quale nutre e dimostra interesse nullo, e che magari non vedrebbe l'ora di chiudere.

Se non c'è nulla da aggiungere sulle due gare "finte" di Veneto ed Emilia, ci pare invece di poter interpretare in questo senso la scelta di allearsi con LeNORD per la gara sulla linea S5, una scelta amara e sicuramente un'occasione persa, per la Regione, ma anche per i suoi viaggiatori.

Le scelte strategiche dello Stato

Parlare di scelte strategiche dello Stato suona sottilmente ironico, in quanto se c'è un soggetto che non ha fatto scelte, in tutti questi anni, è proprio lo Stato, sia nella sua veste di legislatore nazionale, sia nell'altra, di proprietario dell'azienda monopolista.

E' importante sottolineare che, se, come legislatore, esso ha preso la strada iniziale delle gare e della liberalizzazione, è proprio in veste di proprietario che non ha fatto alcun passo per rendere praticabile quella strada. Atterrebbe infatti al proprietario, prima ancora che al legislatore, la scelta di rendere disponibile la flotta all'eventuale subentrante, così come di costruire "condizioni di mercato" in un settore per sua natura monopolistico: ad esempio mediante la creazione di nuove aziende a scala regionale, dotate di reale autonomia finanziaria, premessa indispensabile per verificarne concretamente l'efficienza gestionale e quindi la competitività sul mercato (oggi il bilancio di Trenitalia è unico, non solo fra le varie direzioni regionali, ma anche con i servizi merci e a lunga percorrenza).

Le scelte strategiche delle Regioni

Di fronte a tanta incertezza, è evidente che molte Regioni non hanno fatto nulla, prendendo semplicemente tempo grazie alle proroghe normative: una scelta assai poco criticabile. Più criticabile è l'aver fatto alcuni passi nella direzione sbagliata: il più evidente è il cofinanziamento del materiale rotabile Trenitalia, soprattutto nel 2002-2004. Dapprima si è cofinanziato il restyling di automotrici e carrozze esistenti, sotto forma di contributi regionali, sostanzialmente a fondo perduto. Quando poi Trenitalia è passata ad acquistare mezzi nuovi, non ha fatto altro che confermare il sistema di finanziamento: una Convenzione Trenitalia-Regione in cui, a fronte di un finanziamento regionale dell'ordine del 20-30%, si ribadiva che la proprietà del mezzo restava al 100% a Trenitalia. Tale sistema è stato applicato ad esempio alla quasi totalità dei Minuetti, destinati tra l'altro a linee che, per le loro caratteristiche, potevano ben prestarsi a gare sperimentali di piccola entità, se solo il problema del materiale rotabile fosse stato risolto "nella maniera giusta".

Segnaliamo che in Lombardia l'unico acquisto congiunto tra la Regione e Trenitalia ha riguardato 37 locomotive E.464, per le quali tuttavia è stato scelto di mantenere distinta la proprietà: 21 di Trenitalia e 16 della Regione (investimento di 45 mln Euro). L'inserimento di 16 locomotive nel patrimonio regionale è stata cosa un po' inconsueta, ma possiamo assicurare che è andata a buon fine.

Un caso a parte è quello delle ferrovie regionali (le vecchie "concesse"), per le quali pure vi è l'obbligo di messa a gara, e che si trovano sovente in una situazione ancor più paradossale. Infatti nella maggior parte dei casi il materiale rotabile è di proprietà regionale e quindi non sussisterebbero le barriere all'ingresso tipiche del monopolista: di conseguenza, in linea teorica, ad esempio una gara per i servizi LeNORD potrebbe essere fatta.

Ma in un contesto che vede il monopolista sostanzialmente inattaccabile (e la cui qualità del servizio è sotto gli occhi di tutti i viaggiatori) sarebbe quanto meno singolare che, anziché tentare di superare gli assetti monopolistici, si mettessero a gara per prime le ferrovie regionali, con il rischio, probabilmente tutt'altro che remoto, di aggiudicarle a Trenitalia, o a un'alleanza forzata tra questa e la ferrovia regionale.

Gli operatori stranieri

Parliamo subito di operatori stranieri perché una rapida occhiata agli operatori italiani diversi da Trenitalia mostra come non ve ne sia praticamente nessuno, ad eccezione forse di LeNORD, in grado di competere anche su un lotto medio piccolo (e men che mai su un lotto unico regionale).

E tuttavia anche gli operatori stranieri sono stati fino ad oggi una "delusione". Intorno al 2003, quando si predisponevano i bandi delle tre gare lombarde, molte imprese estere si erano affacciate sulla scena e un'indagine esplorativa commissionata dalla Regione aveva fatto ben sperare. Poi i risultati sono quelli che abbiamo descritto, in particolare con l'assenza delle imprese "nazionali" estere, principalmente la DB tedesca e le SBB svizzere, che non hanno nemmeno presentato domanda di partecipazione ad alcuna delle tre gare, nonostante in origine fossero sembrate intenzionate a farlo.

Oggi, anche di fronte agli evidenti problemi economici di Trenitalia, che lasciano pensare a nicchie liberabili, vari operatori sono tornati a bussare alle Regioni italiane, chiedendo quali fossero le loro strategie. Tra questi, si segnalano ancora una volta le ferrovie tedesche, il cui interesse per la Lombardia è stato ampiamente riportato dalla stampa a febbraio 2008 (anche se poi, ad agosto, la stessa stampa lo ha riferito alla linea della Valcamonica: un'ipotesi che ci pare assai poco realistica).

Il gestore dell'infrastruttura

In tutto questo discorso sulla messa a gara dei servizi, l'attenzione è ovviamente concentrata sulle imprese ferroviarie, e il gestore dell'infrastruttura finisce per occupare una posizione di secondo piano. Ma sappiamo bene che la ferrovia è fatta tanto di treni, quanto di rete, e il cattivo funzionamento di una parte non può che danneggiare anche l'altra. Quello che stiamo per osservare è forse poco manifesto al viaggiatore ordinario, che nota assai più facilmente il treno sporco, la porta guasta o le condizioni di affollamento - cioè tutti aspetti prettamente legati all'impresa ferroviaria - ed è per questo che, come osservavamo all'inizio, è portato a pensare che l'obiettivo principale debba essere la sostituzione di Trenitalia con un altro operatore.

Eppure siamo fermamente convinti che il vero problema della ferrovia italiana sia la rete, la sua gestione, l'esito dei suoi investimenti (si badi bene: non la scarsità di investimenti, ma il basso rapporto tra i benefici reali e le risorse investite). La riduzione della capacità finale della ferrovia, esito negativo di un complesso insieme di regole, azioni e tecnologie, dalla progettazione degli orari alle norme di circolazione, dalla rimozione degli scambi all'SCMT, costituisce oggi il vero limite della ferrovia italiana, il motivo principale della perdita di competitività del treno, che abbiamo cercato di documentare, ad esempio, nell'articolo sui 10 problemi. Per usare una metafora automobilistica, potremmo dire che, quando la circolazione va male, forse quello che non funziona potrebbe essere proprio il vigile.

In questo contesto, la sostituzione di un operatore con un altro appare un rimedio quanto meno parziale, non risolutivo, fin tanto che non siano risolti i problemi del gestore della rete. Ed è forse questo il motivo principale per cui gli operatori stranieri, fino ad oggi, si sono limitati a "stare a guardare", anche nel caso dell'S5, l'unico in cui esistessero reali presupposti di concorrenza. Per questo, all'inizio, ci domandavamo se "chiamare gli svizzeri" potesse essere davvero una soluzione.

E dunque che cosa concludere?

Finora non abbiamo risposto alla domanda che, crediamo, sia venuta spontanea al lettore: "ma la liberalizzazione e le gare sono un bene, un obiettivo desiderabile?". La risposta può essere allora questa: lo sono, nella misura in cui vengano condotte seriamente e con coerenza, rinunciando all'impossibile e falsa pretesa di assegnare a gara la totalità dei servizi, tutti insieme. Lo sono, se tutti i passi vengono fatti nella direzione giusta, che al momento non può che essere quella di bandire lotti di media dimensione, diciamo fra i 2 e i 4 mln trenikm/anno, abbinandoli (vantaggiosamente!) al necessario ricambio del materiale rotabile, in uno dei due modi che abbiamo richiamato, e "coltivando" i possibili competitori, in modo da dare loro la sensazione di una gara seria, non di un meccanismo formale per "mettere un timbro" sullo stato di fatto.

Ancora una volta, la posizione più ambigua è quella dello Stato, che da una parte pretende l'impossibile - la gara tout court - dall'altra introduce proroghe su proroghe, fino ad arrivare a una nuova normativa generale ancora più equivoca di quella di settore che va a sostituire. Infine, in quanto proprietario dell'azienda monopolista, cioè pienamente in grado di deciderne vincoli e limiti, non ha di fatto mai esercitato questo potere, lasciando pieno campo alle (legittime) strategie protezionistiche dell'azienda.

Ma le gare sono soprattutto un mezzo, per arrivare a un servizio migliore (cioè più competitivo verso il vero concorrente, l'automobile); non sono né possono essere il fine delle strategie di mobilità delle Regioni. In proposito, possiamo citare il caso di Tilo, società controllata al 50% da Trenitalia e al 50% dalle Ferrovie svizzere, che ha gestito la Milano-Chiasso dal 2004 al 2007, raggiungendo punte di soddisfazione degli utenti che non si toccavano da anni nel mondo FS. Non si trattava di una gara, ma di un regime di subappalto, scelto autonomamente da Trenitalia, all'interno delle sue politiche di alleanze: prova evidente che lo stesso fine - un servizio migliore - possa raggiungersi anche con mezzi diversi! In fondo Tilo potrebbe definirsi come la simulazione di un mercato: gli stessi treni, identici in tutto tranne che nel colore, venivano soltanto gestiti separatamente, e apprezzabilmente meglio, tanto che la prima cosa che notavano gli utenti era proprio la possibilità di confrontare la qualità Tilo con la qualità Trenitalia. E la possibilità di fare un confronto non è forse il primo passo verso la concorrenza?

Questo aveva fatto nascere l'idea che, in attesa (e in preparazione) di un mercato vero, potesse essere utile testare questi mercati simulati, aggiungendo alla Tilo anche il nuovo gestore della S5. Purtroppo, come sappiamo, l'esperienza di Tilo è tristemente naufragata, per scelta di Trenitalia che non vi ritrovava più convenienza economica, mentre abbiamo già spiegato che per la S5 Trenitalia ha deciso di rinunciare a qualsiasi connotazione indipendente dal resto del servizio, rendendo anche in questo caso impossibile qualunque paragone per i cittadini.

In ogni caso, volendo azzardare una previsione per il futuro, ovviamente legata anche agli esisti della vicenda economica nazionale di Trenitalia, temiamo che di gare ferroviarie non ce ne saranno più, almeno per un bel pezzo. Anche le gare "finte" a lotto unico, tutto sommato, rischiano di dare più impicci che vantaggi, e il Regolamento europeo 1370 offre ampi margini di interpretazione per sostenere l'evitabilità delle gare.

A noi in verità piacerebbe qualcosa di diverso, una qualche forma di trattativa ad evidenza pubblica, ma più snella di una gara tradizionale che probabilmente finirebbe per confermare il servizio in mano a un monopolista "disposto a tutto" pur di non perdere: tecnicamente, si usa la parola dumping proprio per qualificare il comportamento della grande azienda che, per vincere una gara limitata, è disposta a offrire quel servizio sottocosto, scaricandone i costi reali sul resto della produzione.

Insomma, ci piacerebbe che, se arriva un operatore - poniamo DB Regio - che fa una proposta di servizio seria e realistica, suffragata da quanto ha dimostrato di saper fare a casa propria, gli si possa affidare il servizio, magari "per prova", avendo il coraggio di rendere conto ai cittadini di tale scelta e dei suoi risultati. Ma probabilmente stiamo sognando la ferrovia di un altro pianeta.

AGGIORNAMENTO 4/2009 Contratti da 12 anni: la fine della liberalizzazione (L 33/2009)

Every contract of service must have a minimum duration of 12 years: tendering becomes an illusion; also available in English.

Quello di cui stiamo per dire non è esattamente il lieto fine delle favole, purtroppo. Oppure lo è. Dipende dai punti di vista, naturalmente.

In sede di conversione di un Decreto-Legge di inizio anno, viene aggiunto un comma 3-ter a un non proprio pertinente articolo 7, riguardante i "controlli fiscali". Ricordiamo che nell'ordinamento italiano i Decreti-Legge, proposti dal Governo, devono essere "convertiti in legge" dal Parlamento, nel termine di 60 giorni, e che in tale conversione possono essere effettuate modifiche al testo originale. L'articolo aggiunge una frasetta al D.Lgs 422/97, quello che regola l'intera questione del trasporto pubbico locale e delle relative competenze delle Regioni (vedi il testo completo nei riferimenti normativi). In coda al paragrafo originale che dice che i servizi di trasporto pubblico locale sono regolati da contratti di servizio, si precisa ora che tutti i contratti ferroviari hanno durata minima di sei anni, rinnovabili per altri sei. Cioè, di fatto, di 12 anni.

Che dire? Esisteva il problema della messa a gara dei servizi e del periodo transitorio "scaduto", che abbiamo descritto all'inizio di questo articolo. La nuova norma, con quel semplicissimo inciso "comunque affidati", supera brillantemente lo scoglio. Perché porsi ancora il problema delle gare? Gare o non gare, i contratti d'ora in poi saranno di 12 anni. Un contratto sottoscritto nel 2009 scade nel 2021. Per legge.

E' vero, a metà il contratto va pur sempre rinnovato; ma quante amministrazioni, avendo un contratto bell'e pronto, e già usato per 6 anni, decideranno di scegliere una strada diversa dal rinnovo? E con chi verranno sottoscritti i contratti nel 2009? Qual è l'unica possibilità di sottoscrivere un contratto oggi? Essendosi comportati - ci sia permesso di dirlo - come la cicala della favola, in tutti questi anni, in cui si poteva costruire un'alternativa credibile al monopolio. Ed essendoci anche un'altra "premurosa" norma dello Stato che dice che i 480 milioni di nuove risorse, stanziati dal 2009, servono per la stipula dei contratti, guardacaso, con Trenitalia s.p.a., scritta proprio così, nero su bianco nella legge; e che anzi la stessa erogazione delle risorse è subordinata alla stipula di tali contratti (vai ai dettagli).

Va detto che il problema della pianificazione degli investimenti esiste e ha la sua fondatezza, soprattutto in un clima di perenne incertezza sulle scelte strategiche, in cui si sono susseguiti per anni i "proclami" di imminenti bandi di gara, prontamente accompagnati dal rinvio, di anno in anno, del termine ultimo del periodo transitorio. Ma esistono anche mille altri modi per permettere una corretta pianificazione, compatibile con la messa a gara dei servizi, in date certe e rispettate. Il primo, naturalmente, è che gli investimenti per i nuovi rotabili non spettino di necessità all'impresa ferroviaria, ma siano fatti dall'ente pubblico, come si conviene a un bene tanto importante e costoso.

Che cosa succederà ora? Nel momento in cui scriviamo (fine aprile 2009), nessuna Regione a statuto ordinario ha ancora sottoscritto il nuovo contratto, ma sono già numerose quelle che hanno impostato "intese precontrattuali" con Trenitalia (Campania e Toscana, ad esempio) mentre altre hanno già pubblicamente annunciato l'abbandono di quello che era il loro [improbabile] programma di gare (Piemonte, notizia sui giornali proprio in questi stessi giorni - poi un nuovo cambio di rotta: vedi qualche info). In alcuni casi continua però a rimanere il problema delle risorse: anche con i nuovi fondi statali, ad esempio, in Lombardia mancherebbero ancora almeno 20 milioni rispetto al conteggio a catalogo (vedi i dettagli) che Trenitalia continua a considerare "non negoziabile". E tagliare servizi per 20 milioni non è certo cosa che si fa limando qualche periodicità festiva...

Detto incidentemente, la legge 33/2009 è un altro di quei tristissimi esempi del livello a cui si è ridotta la cosa pubblica italiana, che già avevamo avuto modo di commentare a proposito delle precedenti leggi finanziarie (sia di destra, sia di sinistra, occorre precisare). In questo caso, il testo è un po' più corto di una Finanziaria, circa 30 pagine: ci è parso "educativo" renderlo disponibile per intero, perché sono pagine che ogni cittadino italiano dovrebbe provare a leggere almeno una volta. Ecco quindi il testo completo della Legge 33/2009.

AGGIORNAMENTO 6/2010 Cancellazione dell'obbligatorietà delle gare ferroviarie (L 99/2009)

Tendering for regional railway services is no more required: also available in English.

Mancava ancora un passaggio per finire l'opera: l'effettiva cancellazione dell'obbligo delle gare. E' bastato attendere poco più di tre mesi: a fine luglio 2009 esce la legge 99 che rimuove la clausola "A meno che non sia vietato dalla legislazione nazionale" contenuta nel regolamento 1370 di cui si diceva sopra. Essa recita:

"Al fine di armonizzare il processo di liberalizzazione e di concorrenza [sic] nel settore del trasporto pubblico regionale e locale con le norme comunitarie, le autorità competenti all'aggiudicazione di contratti di servizio, anche in deroga alla disciplina di settore, possono avvalersi delle previsioni di cui all'articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6, e all'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007."

La dicitura "anche in deroga alla disciplina di settore" permette di non dover rispettare l'art. 23-bis della L 133/2009 vista sopra. In particolare il paragrafo 6 citato è quello che dà il permesso dell'affidamento diretto dei servizi ferroviari (cfr. il testo completo). Di conseguenza con questa nuova legge le gare cessano di essere obbligatorie in Italia in tutti i casi in cui non lo sono per il Regolamento europeo, e le ferrovie rientrano tra questi casi.

Fine della storia. Ci viene spontaneo aggiungere: per sempre.

Abbiamo riepilogato le leggi del "pacchetto del monopolista", come ci è venuto spontaneo chiamarle, in un unico breve articolo, di più comoda consultazione. Vai all'articolo Legislazione sulla messa a gara dei servizi ferroviari regionali.

2. Trasporto merci

Una liberalizzazione discreta ma positiva

Il trasporto merci è più difficile da investigare, perché meno appariscente e poco sotto gli occhi dell'opinione pubblica. Addirittura, viene spesso visto dal viaggiatore pendolare come un "potenziale nemico", che interferisce con la marcia del suo treno (noi pensiamo invece che una convivenza, ancorché difficile, sia cosa giusta e desiderabile, consapevoli che un treno merci meno competitivo si tradurrà presto in venti nuovi camion in autostrada).

In realtà, se c'è un settore in cui la liberalizzazione ha davvero funzionato, entro limiti più che ragionevoli, è proprio il trasporto merci, per il quale è oggettivamente più semplice applicare il principio di separazione tra il singolo gestore della rete (RFI) e più imprese ferroviarie operanti su quella rete (si veda il secondo capitolo della Riforma delle ferrovie per i dettagli).

Con il trasporto merci non ci sono infatti i vincoli di "creare un sistema", tipici del trasporto regionale, che, per funzionare, ha bisogno di servizi strutturati, ad esempio entro una maglia cadenzata, di coincidenze, di uniformità tariffaria (e della relativa rete di vendita). Con i servizi merci, volendo, si può cominciare con poco, ad esempio con singole relazioni e con un numero ristretto di aziende clienti.

L'onore di aver aperto la "strada della liberalizzazione" spetta alle Ferrovie Nord Milano, che con Nord Cargo, nel 2001, hanno fatto viaggiare in Italia il primo treno merci non gestito da FS.

Successivamente si è riscontrato un significativo fiorire di nuove imprese ferroviarie merci, alcune delle quali di effimera durata. In realtà, ci sembra di poter parlare di una seconda fase della liberalizzazione del servizio merci, in cui i colossi esteri - in primo luogo Railion (controllata dalle DB tedesche) e la svizzera SBB Cargo - si sono imposti sulla scena, anche mediante l'acquisizione di società minori italiane, e della relativa licenza. In particolare Railion ha acquistato la precedente "Strade Ferrate del Mediterraneo" e SNCF Fret Italia è recentemente subentrata a Monferail.

E' proprio verificando l'elenco delle aziende dotate di licenza e di certificato di sicurezza che si può avere un quadro della situazione, tenendo conto che la licenza è paragonabile ad un generico atto formale, che dà lo status di impresa ferroviaria, ma non implica che quell'impresa svolga effettivamente servizi. Al contrario, il certificato di sicurezza è la prova che l'impresa è dotata di tutti i requisiti per svolgere il servizio, e, anche per il fatto che va periodicamente rinnovato, è posseduto quasi esclusivamente da imprese effettivamente attive. I grafici che seguono, inevitabilmente frutto di stime senza garanzia di accuratezza, cercano di tracciare un quadro plausibile della situazione attuale.

Qualche strategia protezionistica

Abbiamo già detto dell'ovvia scelta di non rendere disponibile la propria flotta a un eventuale operatore subentrante nel trasporto regionale, ma è proprio nel settore merci che si evidenziano le più significative strategie protezionistiche di Trenitalia, o meglio del Gruppo FS. Si tratta solitamente di "sottoprodotti" di scelte più generali, spesso già dannose per conto loro - almeno a parere di chi scrive - e che hanno un ruolo significativo nella generale difesa del monopolio aziendale.

• Il sistema di controllo marcia treno, SCMT, pur rispondendo alla doverosa necessità di introdurre (finalmente!) un'Automatic Train Protection sulla rete italiana, tra i purtroppo numerosi lati negativi include un costo esorbitante per l'attrezzaggio delle locomotive, dell'ordine dei 100-200'000 Euro per macchina: è evidente che vincolare la circolabilità di una locomotiva alla presenza a bordo dell'SCMT (come accadrà definitivamente dal principio del 2009) significa estromettere dal mercato pressoché tutte le locomotive merci non di ultima generazione, per le quali non avrebbe senso ammortizzare un costo simile, spesso paragonabile al valore economico residuo del mezzo.
• Lo stesso meccanismo di omologazione dei rotabili (fino al giugno 2008 curato da RFI, e oggi dalla nuova Agenzia Nazionale per la Sicurezza Ferroviaria) a detta di molti osservatori sembra trasformare legittime esigenze di sicurezza in sequenze interminabili di cavilli tecnici e pretese severissime, con l'ovvio risultato di trasformare l'omologazione di un nuovo mezzo - specie se non in carico a Trenitalia - in un processo incerto e proporzionalmente costoso.
• La rapida alienazione di un gran numero di locomotive (E.636 ed E.645), che, pur oggettivamente antiquate, avevano "robustezza da vendere" ha tolto di mezzo un'intera flotta che nel settore del trasporto merci avrebbe potuto essere utilizzata a basso costo da altri operatori: sì in concorrenza a Trenitalia, ma a beneficio della competitività complessiva del sistema-ferrovia (a cui forse lo stesso proprietario di Trenitalia dovrebbe istituzionalmente tendere).
• La semplificazione e l'impoverimento della rete, secondo il concetto della "rete snella" non ha solo penalizzato la circolazione, rendendo automaticamente più sature le linee (e dunque meno disponibili anche a ricevere treni merci di nuovi operatori): la sistematica distruzione di ogni infrastruttura in disuso delle vecchie FS - scali merci, binari di stazionamento, rimesse - obbligherebbe ogni ipotetico nuovo operatore a ricostruire tutto daccapo (in vari casi non disponendo nemmeno più delle aree, che nel frattempo sono state "riqualificate", cioè vendute per farci parcheggi e palazzi). Ancora una volta, FS difende il suo monopolio, ma quanto ciò è coerente con quelli che dovrebbero essere gli obiettivi dello Stato suo proprietario?

3. Lunga percorrenza tra sussidio e liberalizzazione

Un sussidio anche nella lunga percorrenza

Il settore dei servizi a lunga percorrenza, contrariamente al trasporto regionale, dovrebbe comprendere esclusivamente "servizi di mercato", cioè che si sostengono appieno con gli introiti da traffico. Ovviamente questa scelta non è "scritta sulla pietra", cioè non è assolutamente indispensabile, ma è prassi comune che il trasporto passeggeri sia diviso appunto in servizi regionali sussidiati e servizi a lunga percorrenza finanziati solo con i biglietti venduti (di conseguenza significativamente più costosi, e con una quota assai minore di abbonamenti, che sono i titoli di viaggio meno redditizi). Un'identica impostazione vige ad esempio in Germania, e corrisponde alle due società DB Regio e DB Fernverkehr, entrambe pubbliche e controllate da Deutsche Bahn AG, in modo simile a Trenitalia, controllata da FS.

In realtà, anche nell'attuale contesto normativo, alcuni servizi a lunga percorrenza sono comunque sussidiati, in quanto sono stati considerati economicamente non sostenibili con le sole tariffe: in particolare i servizi notturni nord-sud (espressi e ICN, Intercity Notte).

Tali servizi sono oggetto di un Contratto di servizio Stato-Trenitalia che nel 2007 valeva approssimativamente 134 mln Euro/anno.

Si tratta di un contratto paragonabile a quelli che Trenitalia sottoscrive con le Regioni (per i servizi regionali), anche se temiamo che sia un poco più blando nei controlli.

Tuttavia, anche alla luce delle criticità nei bilanci Trenitalia, il Gruppo FS, nel proprio Piano Industriale 2007-2011 ha inserito la previsione di un ampliamento del Contratto di Servizio con lo Stato, attraverso l'inserimento di ulteriori servizi a lunga percorrenza, che diventerebbero pertanto anch'essi sussidiati.

Il finanziamento aggiuntivo del 2008

Con la Legge Finanziaria del 2008 (art. 2 comma 252), vengono stanziati 104 mln Euro aggiuntivi di sussidio dei treni a lunga percorrenza, viaggiatori e merci, che vanno appunto nella direzione di estendere i servizi sussidiati (e che si sommano dunque ai 134 all'anno già disponibili (per confronto, il Piano Industriale FS prevedeva 120 mln aggiuntivi) .

Chi ha già letto l'articolo sui finanziamenti al trasporto regionale non rimarrà sorpreso nell'apprendere che anche per questi 104 milioni si è seguita la medesima strada: prima si è assegnato il finanziamento, poi ci si è messi a individuare i treni da sussidiare. Da quanto abbiamo potuto desumere, grazie al nuovo finanziamento diventano sussidiati:

• espressi notturni e ICN (come oggi);
• ulteriori IC e IC Plus diurni al di fuori della rete considerata "profittevole";
• Eurostar del centro/sud, che Trenitalia considera assimilabili agli IC per prestazioni e qualità.

Restano invece totalmente di mercato:

• Eurostar, esclusi quelli del centro/sud;
• Treni internazionali;
• IC e IC Plus delle cosiddette direttrici "T" e "Y", cioè Torino-Trieste, Milano-Napoli e Bologna-Venezia.

Una quantificazione di massima, almeno approssimativa, potrebbe essere la seguente.

Con il sussidio aggiuntivo della Finanziaria 2008, si ha quasi un raddoppio del corrispettivo totale per la Lunga Percorrenza, da 134 a 238 mln Euro/anno (+78%): decisamente non poco, per un incremento erogato in un colpo solo.

Il corrispettivo unitario dei treni sussidiati oscilla intorno ai 6-7 Euro/km, lievemente inferiore rispetto a quello previsto dal DPCM 16/11/2000 per il trasporto regionale (mediamente 8.4 Euro/km).

Sempre in base a queste stime, la lunga percorrenza sussidiata, in termini di trenikm, pareggia i servizi di mercato. In totale, contando anche il trasporto regionale, risulterebbe sussidiato circa l'86% del servizio passeggeri Trenitalia (227 mln trenikm su 265 indicativi totali).

L'ampliamento del Contratto di servizio con lo Stato è senza dubbio significativo, sia come produzione del servizio (metà della lunga percorrenza diventa sussidiata), sia come valore economico (il corrispettivo totale quasi raddoppia), sia infine come scelta dei servizi sussidiati.

Infatti diventano a contratto non solo gli attuali treni notturni, ma anche tutti gli Intercity diversi dalla "T" e dalla "Y" e addirittura una certa quota di Eurostar, piccola in termini assoluti, ma che rappresenta la totalità dei servizi Eurostar su molte relazioni. In particolare entrerebbero nel contratto non solo gli Intercity del sud e delle trasversali appenniniche, ma anche tutti gli Intercity Torino-Roma, Milano-Ventimiglia, Milano-Bari: tutti servizi rapidi di consolidata tradizione e che appare peculiare non possano sostenersi (anche tenendo conto del contemporaneo deterioramento dei servizi interregionali, attuato da Trenitalia su queste relazioni negli anni scorsi).

Naturalmente lo Stato è libero di fare le scelte contrattuali che ritiene più opportune, per servizi che, nell'attuale contesto normativo, non sono di competenza regionale. Tuttavia abbiamo spesso ricordato la "non sinergia" tra trasporto regionale e lunga percorrenza (orari non coordinati, reciproche interferenze, politiche tariffarie conflittuali...). Se si può rispettare questa scelta aziendale per i servizi totalmente di mercato, saremmo piuttosto amareggiati se le stesse criticità si confermassero anche per questi servizi che diventano sussidiati, sia pure programmati da enti diversi;

Appare anche peculiare che le prime risorse statali che sono state trovate riguardano servizi che "normalmente" dovrebbero stare sul mercato, mentre il trasporto regionale, che per sua natura prevede sempre un corrispettivo pubblico, continua a subire finanziamenti da precariato .

Gare per i servizi sussidiati a lunga percorrenza?

Ma che regole valgono per questi servizi?

Il testo in vigore fino al 2007 (Legge 166/2002) prevedeva l'utilizzo di procedure concorsuali per la scelta dell'operatore, ai sensi del DLgs 422/97, nell'ottica di superare l'attuale situazione monopolistica: in pratica le gare, proprio come per il trasporto regionale.

Con il Decreto-legge 159/2007 vengono però disciplinati anche i servizi passeggeri nazionali sussidiati e viene prevista una gestione con contratti di servizio, di durata minima 5 anni, affidati "nel rispetto della normativa comunitaria".

In pratica con il nuovo testo scompare qualsiasi riferimento esplicito alle gare (come abbiamo visto all'inizio dell'articolo, la "normativa comunitaria", non vieta le gare, se non sono vietate dalle singole normative nazionali).

Probabilmente nessuna persona dotata di qualche realismo aveva mai pensato a gare per l'affidamento dei servizi di lunga percorrenza sussidiata (se non riuscivano a fare gare le Regioni, ci si può immaginare lo Stato...). Con la nuova legge, le gare per questi servizi vengono definitivamente sepolte, ma con un'importante precisazione: nel frattempo, dal 2008, i servizi a cui si applicano le nuove regole sono praticamente raddoppiati.

AGGIORNAMENTO 6/2010 Il sussidio aggiuntivo per i servizi a lunga percorrenza è confermato anche nel 2009-2011

E poi?

Be', confessiamo che questa abbiamo proprio fatto fatica a scovarla... anche perché risale a maggio 2009 ma (casualmente?) è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale solo a fine dicembre. Per farla breve, i 104 milioni del 2008 sono diventati 110 per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011. A differenza degli altri finanziamenti, questo non è attribuito con una legge, ma con una delibera CIPE: non sappiamo immaginarne specifiche ragioni, ma il risultato non cambia di molto.

Con queste risorse e i 480 milioni per il trasporto regionale (Legge 2/2009), si può dire che nel 2009 il monopolista abbia portato a casa tutte le risorse economiche che ha richiesto, letteralmente fino all'ultima lira. Se si aggiunge che, con le leggi 33/2009 e 99/2009 ha raggiunto anche la piena conferma del monopolio per gli anni a venire, non si può fare a meno di concludere con un oggettivo apprezzamento per una strategia aziendale di assoluto successo. Quanto questa strategia sia anche a beneficio del Paese, è più difficile giudicarlo, e forse è anche presto.

Intanto a marzo 2010 un bel giro di vite ha interessato i collegamenti notturni Nord-Sud, significativamente ridimensionati. Per fare un esempio, su cui torneremo, perché è didattico dell'"eutanasia" di un collegamento ferroviario, è stata tagliata la «Freccia del Sud» Milano-Agrigento, che ora ha origine da Roma).

Due parole su NTV e sull'attesa liberalizzazione dell'Alta Velocità

Facciamo un po' il punto della situazione nel trasporto viaggiatori:

• nel trasporto regionale le gare si "devono" fare, ma non possono che essere finte, dal momento che il legislatore-proprietario si è ben guardato, in questi ultimi dieci anni, dal creare le condizioni per una reale competizione;
• nella lunga percorrenza sussidiata le gare non si devono più fare, e nel frattempo i servizi che ricadono in questa categoria sono quasi raddoppiati;
• che cosa rimane ancora realmente sul mercato? Gli Eurostar e in particolare l'Alta Velocità prossima ventura.

Concludiamo dunque l'articolo con qualche cenno sulla liberalizzazione dell'alta velocità. Ancora una volta va dato atto alla dirigenza FS di essere riuscita a creare una forte aspettativa mediatica intorno a questa liberalizzazione. Non c'è intervista in cui l'Amministratore delegato non ricordi che "operiamo in un mercato liberalizzato" e "il mercato ci spinge a essere un'impresa vera" (qui su Famiglia Cristiana n. 8/2008).

A noi, in base ai dati che abbiamo mostrato, pare innanzitutto peculiare che l'azienda "che deve stare sul mercato" vi stia a malapena per il 15% della propria produzione (potendo contare sull'85% di produzione sussidiata). Sarebbe come se la Microsoft dovesse faticare per tenere sul mercato PowerPoint, sapendo che Word, Excel, Access e FrontPage sono sussidiati in un regime di monopolio: un po' comodo, no?

Ma stiamo ai fatti. Come abbiamo più volte richiamato, il problema della liberalizzazione delle ferrovie è prima di tutto legato al materiale rotabile che richiede forti investimenti e, soprattutto, tempi lunghi, che costituiscono un limite pressoché inevitabile anche per il più volonteroso degli imprenditori.

Nel caso di servizi non sussidiati, l'acquisto della flotta spetta naturalmente all'operatore, che se ne deve occupare con il dovuto anticipo. Visto che la rete principale AV italiana sarà completata a dicembre 2009, cioè fra poco più di un anno, rispetto a quando scriviamo queste note, non si può pensare che per quella data si "materializzeranno" svariati concorrenti, di cui oggi non si abbia già notizia oggi. E allora, almeno nel breve periodo, il concorrente di Trenitalia sarà uno solo, quell'unico che si è già costituito e ha già ordinato i treni. Si tratta di NTV, Nuovo Treno Viaggiatori, società creata nel dicembre 2006 dagli imprenditori Luca Cordero di Montezemolo, Diego Della Valle, Gianni Punzo (MDP Holding, 38.4% complessivamente) e Giuseppe Sciarrone (Reset 2000, 1.6%), ai quali nel giugno 2008 si sono aggiunti Intesa Sanpaolo (IMI Investimenti, 20.0%), Alberto Bombassei (Nuova Fourb, 5.0%), Generali Financial Holdings FCP-FIS (15%) e SNCF/VFE-P SA (cioè le ferrovie francesi, 20.0%), dati desunti dal sito di NTV all'ottobre 2008.

A un vero liberalizzatore, un mercato con due soli concorrenti probabilmente non sembrerà granché, ma è pur sempre meglio che niente...

Sul proprio sito, NTV, come unica informazione sul tipo di servizio che proporrà, mostra una tabella con il numero di collegamenti/giorno per ciascuna relazione (vedi il file originale, scaricato a ottobre 2008). Abbiamo provato a confrontarla con l'attuale rete Eurostar di Trenitalia: in pratica, sulla maglia portante, la si può considerare una fedele fotocopia, lievemente inferiore come numero di corse, ma pressoché nell'esatta proporzione rispetto a quanto fa oggi Trenitalia. Solo sulla Milano-Torino, NTV si lancia a proporre "addirittura" otto coppie, ma questo è certo un caso a sé, essendo di fronte a un servizio attuale che farebbe ben figurare quella faraonica opera nella vecchia lista dei rami secchi...

Tra l'altro in tutti questi articoli di tipo economico, si rischia di perdere di vista la realtà della ferrovia, del servizio e dei viaggiatori. E allora, ci permettiamo un suggerimento finale, molto concreto, per chi davvero volesse competere sul mercato - vogliamo dire su un mercato vero.

Un treno ogni ora, uno ogni mezzora, uno ogni quarto d'ora... sembra questo il motivo conduttore che accompagna le promesse legate all'apertura delle linee AV.

Non è con la saturazione dell'offerta che si vince la competizione. Riuscirà a battere la concorrenza chi farà orari giusti, che "centrino" i nodi, o meglio ancora li creino là dove non esistono, assicurando coincidenze e sinergie con il resto della rete e dei servizi (inclusi ovviamente quelli regionali).

E' chiaro che se davvero si fa una corsa ogni quarto d'ora, la frequenza diventa così alta che una qualche coincidenza la si trova sempre. Ma nell'attuale crisi di risorse, ha davvero senso fare un treno Milano-Roma ogni quarto d'ora? E un Milano-Torino (inevitabilmente non-stop, se vuole avere davvero un tempo da alta velocità)? E uno Trenitalia più uno NTV che ne sia la fotocopia?

Non sarebbe molto meglio avere meno frequenza ma la certezza di un treno inserito in una vera maglia di corrispondenze, in cui l'AV sia utile nei fatti anche al viaggiatore di Lecco, Saronno, Carpi, Prato e via dicendo (e in cui magari non sia un compito da eroi acquistare anche a Lissone o Corbetta un biglietto per Roma)?

Staremo a vedere... Intanto vogliamo scommettere che nella nuova maglia di Eurostar City che Trenitalia attiverà tra Milano e Venezia a dicembre 2008 non si incontrerà neanche un nodo, finendo con il perdere ogni coincidenza a Brescia, Verona e Padova?

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Materiale di riferimento

• Capitolato, schema di contratto di servizio e restante documentazione di gara per la linea S5 della Lombardia: testo completo (luglio 2004, 1.4 MB, 177 pagine), desunto dal sito della Regione su cui è stato pubblicato per svariati mesi.

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