Scritto a novembre 2014
Un breve testo introduttivo sul servizio ferroviario regionale, i suoi meccanismi di finanziamento, il ruolo della Regione e un'analisi di ciò che può fare e non può fare il contratto di servizio. Si considera in particolare il caso della Lombardia, di cui si riepilogano le prospettive per i prossimi sei anni (2015-2020).
Il servizio ferroviario regionale è un servizio sussidiato, al pari di tutto il TPL, in Italia e pressoché ovunque nel mondo. Per legge i ricavi da traffico (biglietti e abbonamenti) dovrebbero coprire almeno il 35% dei costi. Questa quota non è comunque raggiunta da tutte le Regioni; in Lombardia attualmente i ricavi coprono il 43% circa dei costi, un valore molto buono.
In seguito al trasferimento di competenze dallo Stato alle Regioni (DLgs 422/1997, di fatto attuato a partire dal 2001), il finanziamento del servizio ferroviario spetta alle Regioni. Tuttavia per il primo decennio, si trattava in maggioranza di risorse vincolate, trasferite dallo Stato (i cosiddetti "trasferimenti Bassanini"). A partire dal 2010, lo Stato ha prodotto una lunga serie di interventi normativi (18 in tutto, in parte in contraddizione tra loro) e di tagli alle risorse. Al termine di questo percorso, l'intero TPL si trova finanziato da un unico Fondo Nazionale statale, del valore complessivo di 4,9 miliardi di euro per le 15 regioni a statuto ordinario, a fronte di un fabbisogno reale di almeno 6,3-6,5 miliardi. Questo ha determinato in molte Regioni una considerevole riduzione del TPL e del servizio ferroviario, con la chiusura di centinaia di km di ferrovie.
In controtendenza con le altre Regioni, la Lombardia a partire dal 2004 ha attuato un forte piano di sviluppo del servizio ferroviario, finanziandolo con risorse proprie, anche per valorizzare le nuove infrastrutture ferroviarie che venivano completate (Passante ferroviario di Milano, raddoppi e quadruplicamenti di linee, nuove stazioni).
Con l'istituzione del Fondo Nazionale, alla Lombardia spettano 852 milioni di euro statali (per l'intero TPL, ferrovie e autolinee). Il Bilancio regionale integra il Fondo con circa 400 milioni autonomi (valore nettamente superiore alla media delle altre Regioni).
In Lombardia, il contratto di servizio Trenord vale indicativamente 430 milioni di euro all'anno (2014, Iva esclusa) a cui si aggiungono circa 90 milioni per gestire l'infrastruttura regionale di Ferrovienord. Nell'ultimo decennio il servizio è stato potenziato del 50% in particolare con l'istituzione del servizio suburbano (Linee S) e con l'attivazione di nuove corse, all'interno di un orario ferroviario strutturato e ordinato (orario cadenzato). In parallelo sono aumentati i viaggiatori, circa nelle stesse proporzioni.
Trenord gestisce anche fino al giugno 2017 il servizio della linea S5, affidato con gara nel 2005 (avvio del servizio 7/2008) e aggiudicato allora a un consorzio formato da Trenitalia, LeNORD e ATM. Il contratto S5 vale circa 18 milioni all'anno.
La compensazione, nel contratto Trenord, è calcolata mediante un corrispettivo unitario (euro/trenokm) stabilito in base a classi di velocità della corsa e di numero di posti offerti. Sono previsti il rimborso del canone di accesso all'infrastruttura (pedaggio) e del canone di noleggio di materiale rotabile di società terze (sostanzialmente le due case madri Trenitalia ed FNM).
Gli introiti da tariffa spettano all'impresa (regime di net cost), che è anche responsabile della commercializzazione dei titoli di viaggio, le cui tariffe sono però regolate dalla Regione.
Il materiale rotabile è gestito dall'impresa, anche mediante il noleggio dalle case madri. Tuttavia una quota significativa di treni (circa 110 su 350) è stata integralmente finanziata dalla Regione.
Nel caso della linea S5, il corrispettivo è su base kilometrica, a cui si aggiunge il rimborso del pedaggio, mentre il materiale rotabile non comporta oneri perché rientra tra quelli finanziati dalla Regione.
Il servizio si svolge su due reti: quella di RFI (1600 km) e quella di Ferrovienord (320 km) che hanno modi di utilizzo significativamente diversi. La rete Ferrovienord è esclusivamente dedicata ai servizi regionali e pertanto vede un traffico mediamente minore e soprattutto molto più omogeneo; manutenzione e investimenti sono interamente pagati da Regione Lombardia, che ha mantenuto un tasso di finanziamento ottimale. La rete RFI vede la coesistenza di servizi nazionali e regionali, che determinano un traffico spesso maggiore e fortemente disomogeneo (alta velocità, lunga percorrenza, merci, regionali).
Trenord paga a RFI un pedaggio che, nella normativa vigente, copre solo una piccola parte dei costi della rete (costi diretti di circolazione). RFI riceve poi contributi economici dallo Stato - significativamente tagliati negli ultimi anni - per tutti gli altri costi di manutenzione e di investimento.
Le due reti sono interconnesse in numerosi punti, tra cui il più importante è il Passante Ferroviario di Milano, attraverso il quale ogni giorno centinaia di corse passano da una rete all'altra.
Su entrambe le reti, con fondi sostanzialmente statali, sono stati attuati importanti investimenti, funzionali soprattutto al servizio regionale, tra cui si citano quelli sulle linee Milano-Mortara (raddoppio tratta Milano-Albairate 211 M€), Bergamo-Treviglio (raddoppio, 62 M€), Milano-Lecco (raddoppio tratta Carnate-Airuno, 187 M€), Saronno-Seregno (ricostruzione e parziale raddoppio, 75 M€).
La Regione ha compiti di programmazione, regolazione, finanziamento e controllo del servizio. In un'ottica di corretta ripartizione dei ruoli, sarebbe sempre auspicabile lasciare nella responsabilità dell'azienda le scelte strategiche sulla gestione operativa del servizio, sul personale e sulla manutenzione.
E' invece compito della Regione - ed è fin qui avvenuto in Lombardia - assicurare il pieno e costante supporto economico dell'azienda, con il costante rispetto delle scadenze di pagamento contrattuali (cosa che invece risulta disattesa da una significativa parte delle altre Regioni italiane, con legittimo disappunto di Trenitalia).
La Lombardia ha inoltre garantito la copertura economica sia degli investimenti in materiale rotabile, sia dei nuovi servizi, che hanno progressivamente fatto crescere il valore complessivo del contratto di servizio.
In Lombardia, con l'eccezione della linea S5 citata sopra, il servizio ferroviario è affidato direttamente (a un'impresa a controllo pubblico). La legge italiana per vari anni ha previsto l'obbligo di affidamento a gara. Va sottolineato che per il trasporto regionale non si parla mai di vera concorrenza nel mercato - come tra Frecciarossa e Italo - ma solo di selezionare con gara l'operatore che farà il servizio (concorrenza per il mercato).
La messa a gara dei servizi ferroviari regionali non si è dimostrata una soluzione praticabile con efficacia:
Durante il periodo in cui in Italia le gare sono state obbligatorie (2000-2009) si sono aggiudicate solo 3 gare ferroviarie, tutte al monopolista o a un suo consorzio.
In ogni caso la gara non cancella la necessità di sussidio pubblico e richiede anche certezza di regole e finanziamenti (invece in Italia negli ultimi quattro anni ci sono state 18 norme di "riforma" del TPL).
Il Contratto di servizio "mette ordine" nei rapporti tra le parti (entrambe di fatto pubbliche) ed è pertanto necessario anche in un affidamento diretto, affinché sia definito il ruolo di ciascun soggetto, oltre naturalmente alle partite economiche.
Il contratto:
La difficoltà nel gestire eventi negativi eccezionali è strettamente correlata con la situazione di monopolio naturale della ferrovia: di fatto nel breve periodo non esistono operatori alternativi all'affidatario, e anche nel lungo periodo trovare realisticamente un operatore alternativo è un compito non facile, tanto più sfidante, quanto più è grande il servizio da gestire (ad esempio la Lombardia ha ovviamente il più grande contratto ferroviario italiano).
Di conseguenza anche le clausole di risoluzione per inadempimento, pure contenute nel Contratto di servizio, appaiono formalmente corrette e doverose, ma di assai poca utilizzabilità pratica.
Il contratto Trenord del 2012 scade a fine 2014. Alla luce dell'attuale assetto europeo delle ferrovie, si può ragionevolmente sostenere che cercare un operatore diverso da FS (Trenord resta controllata da FS attraverso Trenitalia) significa affidarsi quasi certamente al monopolista tedesco Deutsche Bahn, unico operatore internazionale di dimensione adeguata, posto che questo consideri profittevole il mercato italiano con tutte le sue incertezze normative.
In ogni caso, visti i tempi necessari per una messa a gara dei servizi, un affidamento temporaneo a Trenord per gli anni successivi al 2014 è di fatto un passaggio obbligato anche in queste ipotesi.
E' proprio in base a queste considerazioni di buon senso che a inizio 2014, Regione Lombardia si è impegnata ad aggiudicare direttamente il Contratto a Trenord anche per il periodo 2015-2020 (delibera 1263 del 24/1/2014), nell'ottica strategica di consolidare la crescita industriale di Trenord (e di sperare che nel frattempo si sia posto qualche rimedio alla situazione negativa del 2014).
Ciò è coerente con la legge italiana ed europea, che consente appunto l'affidamento diretto per i servizi ferroviari, e non preclude un'eventuale futura messa a gara di specifici lotti o servizi (tenendo conto che l'unica speranza di non fare delle semplici gare pro-forma è quella di bandirle per lotti di media dimensione, e non per l'intera Regione).
Il nuovo contratto 2015-2020 dovrà essere sottoscritto sulla base delle condizioni previste dal contratto vigente, che, frutto di una più che decennale esperienza nella negoziazione dei contratti, può essere considerato un punto di partenza equo e ben articolato.