Scritto a novembre 2016
Nell'estate 2013 raccontavo la Legge di stabilità di quell'anno, che aveva reinventato la centralizzazione statale delle risorse per il TPL, attraverso il nuovo Fondo Nazionale, in controtendenza rispetto al processo di decentramento dei 15 anni precedenti. Nell'autunno dell'anno seguente proseguivo il resoconto relativo al finanziamento del trasporto pubblico nel 2014. A due anni di distanza è giunto il momento di riepilogare la situazione, sia a livello nazionale, in questa pagina, sia aggiornando la situazione della Lombardia, nel corrispondente articolo. Pur riallacciandomi ai testi precedenti, ho cercato di rendere questa pagina il più possibile comprensibile anche a sé stante, riassumendo alcuni concetti chiave, soprattutto relativi al Fondo Nazionale.
Il Fondo Nazionale TPL è stato introdotto a fine 2012 dalla Legge di stabilità 2013 (L 228/2012), a partire dallo stesso anno 2013, andando a riscrivere integralmente un precedente Art. 16-bis di un decreto legge dell'estate 2012. La creazione del Fondo è stato il 18° provvedimento normativo interessante il TPL emanato dallo Stato a partire dal 2010.
Le norme di erogazione del Fondo sono state stabilite in larga misura dal DPCM 11/3/2013, di cui si dirà tra breve. Tuttavia la sua stessa erogazione si è presentata piuttosto articolata in questi primi quattro anni di esistenza, tanto che vale ora la pena di darne un quadro complessivo.
Il valore del Fondo Nazionale ha oscillato lievemente intorno alla media di 4,9 miliardi a livello nazionale. In particolare esso è stato di 4929 M€ nel 2013 e di 4918 nel 2014. Esso è poi risalito a 4925 M€ nel 2015. Al di là della genesi del Fondo (ottenuto dalla somma di vari addendi preesistenti), esso è oggi considerato dallo Stato come un totale indistinto e come tale è erogato, andando a finanziare sia i servizi ferroviari, sia il restante TPL.
La tabella che segue riepiloga per ciascun anno il valore del Fondo, le percentuali di riparto (dettagliate nella tabella successiva), il modo in cui è stata applicata la "premialità" (o meglio penalità) alle singole Regione e la relativa base di calcolo.
| Anno | Valore Fondo M€ | Percentuali riparto | Premialità | Base di calcolo indicatori | Applicazione penalità | Stato attuale |
| 2013 | 4929 | Originali | Obbligo di pubblicazione del "piano di riprogrammazione" | solo raccolta dati iniziali 2012 | Nessuna penalità | Concluso. |
| 2014 | 4918 | Aggiornate | Rispetto obiettivi a-b-c-d-e | 2013 confrontato con 2012 | Nessuna penalità | Concluso. |
| 2015 | 4925 | Aggiornate | Rispetto obiettivi a-b-c-d-e | 2014 confrontato con 2013 | Come trattenuta nel 2016 | Concluso. |
| 2016 | 4925 (*) | Aggiornate | Rispetto obiettivi a-b-c-d-e | 2015 da confrontare con 2014 | Verosimilmente come trattenuta nel 2017 | Indicatori ancora da calcolare |
| 2017 | 4860 (inizialmente previsto 5015) | Da confermare (**) | Eventuale rivisitazione obiettivi | 2016 da confrontare con 2015 | Verosimilmente come trattenuta nel 2018 | - |
(*) Il valore nel bilancio dello Stato era di 4851 mil., è questo avrebbe quindi determinato una riduzione piuttosto sensibile rispetto al valore del 2015. Le Regioni hanno ottenuto che quanto lo Stato ha risparmiato con l'applicazione della premialità (cfr. Tab.4) venisse reinvestito per riallineare il valore totale 2016 a quello 2015.
(**) Il DPCM 11/3/2013 (art. 4) precisa che "Con DPCM emanato su proposta del Ministro delle infrastrutture [...] le percentuali di ripartizione di cui alla Tabella 1 sono rideterminate con cadenza triennale a partire dalla data di entrata in vigore del presente decreto sulla base dei dati trasportistici ed economici acquisiti ed elaborati dall’Osservatorio per il TPL." Il percorso per arrivare a questo nuovo DPCM risulta iniziato a settembre 2016. E' tuttavia pressoché certo che non compariranno delle nuove "percentuali di ripartizione" ma solo una revisione e verosimilmente un ammorbidimento dei criteri di premialità (quelli oggi riassunti nella Tab. 3).
| Tabella 1 | Percentuale originale | Percentuale aggiornata | Valore indicativo M€ (2015) |
| Abruzzo | 2,69% | 2,69% | 132,4 |
| Basilicata | 1,55% | 1,55% | 76,3 |
| Calabria | 4,31% | 4,28% | 210,7 |
| Campania | 11,11% | 11,07% | 545,0 |
| Emilia Romagna | 7,35% | 7,38% | 363,4 |
| Lazio | 11,68% | 11,67% | 574,6 |
| Liguria | 4,09% | 4,08% | 200,9 |
| Lombardia | 17,30% | 17,36% | 854,7 |
| Marche | 2,18% | 2,17% | 106,8 |
| Molise | 0,71% | 0,71% | 35,0 |
| Piemonte | 9,84% | 9,83% | 484,0 |
| Puglia | 8,10% | 8,09% | 398,3 |
| Toscana | 8,81% | 8,83% | 434,7 |
| Umbria | 2,03% | 2,03% | 99,9 |
| Veneto | 8,24% | 8,27% | 407,2 |
| TOTALI (al netto dello 0,025% per Osservatorio TPL, 1,2 M€) | 100,00% | 100,00% | 4.924,0 |
Le percentuali originali sono quelle contenute nel DPCM 11/3/2013. Esse sono state aggiornate a seguito dell'intesa sancita dalla Conferenza Unificata il 5 agosto 2014, con effetto dall'anno 2014 medesimo, e fino a nuovo eventuale cambiamento. Lo scostamento tra le due percentuali è comunque modesto (era stata rivista solo una piccola quota delle risorse ex Trenitalia).
Come valore indicativo si è riportato quello del 2015. Il valore arriva a 4.925 M€ contando anche la quota destinata all'Osservatorio TPL. Si ricorda che il valore totale del Fondo non è fissato da nessuna legge ma oscilla di anno in anno in base all'andamento delle accise (le Regioni hanno chiesto invece che sia fisso).
Può essere interessante capire in che misura queste percentuali siano "equilibrate" rispetto alle esigenze delle singole Regioni, ad esempio confrontandole con classici parametri demografici come la popolazione o la superficie. Il tema è quello, assai complesso, dei "fabbisogni standard" di cui si fa qualche cenno nell'articolo sui costi standard.
| Obiettivo (L 228/2012) | Criterio utilizzato (DPCM 11/3/2013) | Criterio temporaneo (DPCM 11/3/2013) | Peso (all'interno del 10% complessivo) |
| a) un'offerta di servizio piu' idonea, piu' efficiente ed economica; | "L'incremento annuale del "load factor" calcolato su base regionale nella misura che sarà determinata in sede di revisione triennale del DPCM" (di cui all'art. 4) | "Nel primo triennio di applicazione l’obiettivo è verificato attraverso l’incremento del 2,5% del numero dei passeggeri trasportati su base regionale, determinato anche attraverso la valutazione del numero dei titoli di viaggio." | 30% |
| c) la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e il corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata; | |||
| b) il progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi; | Incremento rapporto Ricavi/Costi:
|
60% | |
| d) la definizione di livelli occupazionali appropriati; | "Il mantenimento o l’incremento dei livelli occupazionali di settore, ovvero, se necessario, mediante la riduzione degli stessi attuata con il blocco del turn over" | 10% | |
| e) la previsione di idonei strumenti di monitoraggio e di verifica. | La trasmissione all’Osservatorio e alle regioni dei dati richiesti | - |
| Premialità 2015 | Ricavi da traffico | Passeggeri | Liv. occupazionale | Taglio % | Taglio M€ |
| ABRUZZO | NO | ok | ok | 6% | 7,95 |
| BASILICATA | NO | ok | ok | 6% | 4,58 |
| CALABRIA | ok | ok | ok | 0% | |
| CAMPANIA | NO | ok | ok | 6% | 32,7 |
| EMILIA ROMAGNA | ok | ok | ok | 0% | |
| LAZIO | ok | ok | ok | 0% | |
| LIGURIA | ok | ok | ok | 0% | |
| LOMBARDIA | ok | ok | ok | 0% | |
| MARCHE | ok | NO | ok | 3% | 3,21 |
| MOLISE | NO | NO | ok | 9% | 3,15 |
| PIEMONTE | ok | ok | ok | 0% | |
| PUGLIA | NO | ok | ok | 6% | 23,9 |
| TOSCANA | ok | ok | ok | 0% | |
| UMBRIA | ok | ok | ok | 0% | |
| VENETO | ok | ok | ok | 0% | |
| TOTALI | 75,48 |
All'atto pratico si è convenuta una "traslazione" di due anni della penalizzazione per le Regioni che non hanno raggiunto gli obiettivi. In altre parole i risultati di esercizio del 2014 sono valutati nel 2015 (attraverso l'Osservatorio TPL) e il mancato raggiungimento degli obiettivi comporta una riduzione delle risorse nel 2016. Tale riduzione è la prima che viene applicata.
La larga maggioranza delle risorse "risparmiate" (74 mil. su 75) è stata poi utilizzata per riportare il valore totale del Fondo 2016 all'importo del 2015, cioè 4925 mil. (cfr. DL 24/06/2016, n. 113, art. 10 comma 1).
Quindi si può sintetizzare la situazione come segue.
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Tra il 2010 e il 2012 sono usciti ben 18 provvedimenti normativi interessanti il TPL italiano (richiamati nei precedenti questionari). A partire dal 2013 la maggioranza delle risorse che finanziano il TPL è stata ricondotta all'interno di un Fondo unico statale, del valore di circa 4,9 miliardi (4929 M€ nel 2013, 4918 M€ nel 2014, 4925 M€ nel 2015 e 2016). Dato che il TPL delle 15 regioni a statuto ordinario richiede un finanziamento dell'ordine di 6,3-6,5 miliardi, una parte del finanziamento del settore continua ad essere assicurato da risorse autonome regionali (o dal cosiddetto fondo perequativo ove presente). A partire dal 2015, l'ultimo 10% del Fondo viene erogato alle singole Regioni previo raggiungimento di alcuni obiettivi di "premialità" (sostanzialmente sul numero di viaggiatori e sul rapporto Ricavi-Costi). Questo ha comportato, nel 2016, la "perdita" di complessivi 75 mil. ripartiti tra 6 Regioni penalizzate. |
Per la Lombardia, con riferimento al Fondo TPL, si è scelto di procedere come segue:
Se si vuole conoscere il TPL italiano e sperabilmente tentare di migliorarlo, un ruolo fondamentale è dato dalla disponibilità, accuratezza e completezza dei dati. Il compito di raccolta dati è stato attribuito per legge all'Osservatorio TPL, costituito in seno al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti (L 244/2007 art.1, c.300) che ha cominciato di fatto ad operare nel 2013, in concomitanza con l'istituzione del Fondo Nazionale.
L'Osservatorio, finanziato con una piccola percentuale del Fondo (0,025% pari a circa 1,2 milioni l'anno) nella primavera 2014 ha definito un insieme di tabelle di raccolta dati, rivolte alle singole Aziende di TPL, non agli enti regolatori. Dopo un primo tentativo di raccolta dati "manuale" avvenuto nel 2014, nella primavera 2015 l'Osservatorio ha prodotto un applicativo web che le imprese di TPL sono state tenute a utilizzare per inserire tutti i principali dati economici e gestionali. In questo modo, dall'estate 2015, il Ministero dispone per la prima volta di una base dati consistente e comprensiva di tutto il TPL italiano, relativa agli anni 2012, 2013 e 2014 (il triennio è stato infatti raccolto simultaneamente). I primi due usi di tale base dati sono stati il calcolo del raggiungimento degli obiettivi di premialità 2015 (cfr. tab. 1) e la taratura dell'algoritmo dei costi standard.
Analogamente, nell'estate 2016 si sono raccolti i dati 2015, anche se in una forma più semplificata e ahimé non del tutto coerente con la precedente. Ovviamente la bontà dei risultati risulta strettamente legata alla cura con cui le singole Aziende avranno inserito i dati. In linea generale è lecito considerare ragionevolmente affidabili i dati economici (corrispettivi, introiti), mentre ad esempio l'accuratezza sui numeri di viaggiatori appare inevitabilmente assai meno robusta.
Sta dunque funzionando il Fondo Nazionale TPL, nel 2016, il suo quarto anno di erogazione?
Sì, per certi aspetti; così così per altri; e con un futuro che resta comunque incerto, anche perché quello che continua a funzionare meno è tutto ciò che ruota attorno al TPL, non strettamente legato al suo finanziamento.
Funziona il fatto che questi soldi ci sono, e che coprono circa i tre quarti del fabbisogno del TPL delle quindici regioni a statuto ordinario (4,9 miliardi di euro su circa 6,5 di budget complessivo). Dato che il Fondo ha ripreso sostanzialmente tal quali le risorse precedentemente erogate dallo Stato, chi era già abituato a integrare quelle risorse con altre proprie, di fatto ha continuato a farlo. L'avvento del Fondo non ha quindi determinato un'accelerazione nei tagli al servizio, e nulla di paragonabile al "crollo" delle ferrovie registrato del 2012, quello delle chiusure piemontesi (e non solo).
In ogni caso va detto che la situazione finanziaria con il Fondo è enormemente migliore di quella dei due anni precedenti, quando le risorse per i servizi ferroviari erano state fissate, per ben due volte di fila, con un accordo Governo-Regioni siglato alla vigilia di Natale: rispettivamente il 16 dicembre 2010 per l'anno 2011 e il 21 dicembre 2011 per l'anno 2012!
Funziona così così il meccanismo di erogazione delle risorse. La legge istitutiva parlava vagamente di un'anticipazione del 60%, che è stata interpretata nel modo seguente: si fa un primo decreto di riparto del 60% che copre le erogazioni mensili fin verso agosto e poi un successivo del 40% che copre le restanti erogazioni. Tuttavia il tempo che il Ministero si prende per fare i due decreti fa sì che le erogazioni siano mensili solo formalmente, perché prima di aprile è difficile che si veda qualcosa, e il 40% arriva quasi certamente tutto insieme a fine anno. Le Regioni che hanno capacità economiche adeguate anticipano di tasca propria i pagamenti dei contratti di servizio. Le altre...semplicemente pagano in ritardo, caricando sulle imprese un onere che sicuramente non aiuta la solidità finanziaria.
L'oscillazione del Fondo (4929, 4918, 4925, 4925, 4860 milioni) può apparire piccola, ma spesso la copertura o meno dei contratti si gioca sul filo degli ultimi milioni. Inoltre nel 2016 il valore era inizialmente previsto più basso (4851) e, come si è detto, è stato riportato al valore 2015 (4925) solo in corso d'anno, "riciclando" i tagli fatti ad alcune Regioni con il discorso della premialità; infine l'importo dichiarato dallo Stato viene via via aggiornato: per esempio un anno fa il Fondo del 2017 era stato previsto in 5015 milioni, ma quasi certamente sarà invece solo di 4860: tutti dettagli che inevitabilmente aumentano l'entropia del sistema.
I criteri di premialità (o meglio di penalità) sono l'aspetto forse più utopico del Fondo, nel senso che, nell'attuale innegabile contesto di riduzione delle risorse e di affaticamento del TPL, appare piuttosto irrealistico pensare che il solo fissare lo spauracchio di un ulteriore taglio sia in grado di ottenere un rapporto ricavi/costi migliore o addirittura una crescita di viaggiatori. Prima di tutto perché le leve in mano alle Regioni sono molto indirette rispetto a questi obiettivi, oppure sono marginali negli effetti, specie se li si deve misurare ad appena un anno di distanza: basta pensare ai costi di Trenitalia, che continuano a essere dichiaratamente imposti e non negoziabili. E soprattutto un servizio migliore si ottiene investendo più risorse, mentre questa "premialità al contrario" non mette mai sul piatto più risorse, nemmeno per le Regioni virtuose, ma semplicemente le taglia (appunto fino al 10%) per quelle che non raggiungano i due obiettivi.
L'unica leva diretta e rilevante, per il rapporto ricavi/costi, è l'aumento delle tariffe. Non si vuole sostenere che sia un tabù, ma resta comunque una scelta prettamente politica (nel senso positivo del termine); probabilmente in alcuni casi c'è anche una sufficiente disponibilità a pagare che potrebbe essere sfruttata, ma è chiaro che, in assenza di miglioramenti oggettivi al servizio, appare difficilmente risolutiva dei problemi del TPL.
La difficoltà a migliorare le prestazioni è a maggior ragione vera per il numero di viaggiatori: va detto che questo indicatore era stato introdotto all'ultimo su proposta di alcune Regioni, in sostituzione di quello del load factor voluto dal Ministero, ed era intrinsecamente contraddittorio (proprio perché aumentare i viaggiatori è un processo che richiede di investire, non di tagliare!). Il load factor interpretava invece la visione ministeriale "al ribasso": esso infatti aumenta quanto più si "stipano" i viaggiatori esistenti in un servizio via via ridotto.
Per tutti questi motivi, deve essere risultato palese a tutti, anche al Ministero, che ottenere come unico risultato un ulteriore taglio per le Regioni meno prestanti non è un grande obiettivo e soprattutto non porta ad alcun miglioramento. Di conseguenza le ultime informazioni disponibili (novembre 2016) sembrano indicare che la revisione del DPCM di riparto (cfr. nota alla tabella 1) non porterà a toccare le percentuali di riparto, ma solo a rendere più blandi gli obiettivi della premialità, in modo da limitare al massimo le Regioni penalizzate. Impresa peraltro non banale, anche perché si scontra con la base dati raccolta dall'Osservatorio TPL che, a un esame approfondito, sarebbe assai ottimistico definire solida, soprattutto per i dati per loro natura più aleatori e difficili da misurare, come il numero di viaggiatori (basare le risorse erogate su una misura così problematica come il numero di viaggiatori richiederebbe di avere ben altra fiducia sulla bontà dei dati!). Ora, riguardo ai viaggiatori, è probabile che si scelga di utilizzare una forma semplificata e piuttosto grezza del load factor (viaggiatori/km anziché correttamente viaggiatorikm/postikm), che probabilmente è vista nell'ottica di venire incontro alle Regioni con prestazioni peggiori, ma che ben difficilmente innescherà comportamenti virtuosi nel TPL.
Che pronostici si possono dunque fare per il futuro a breve termine? Pur nella difficoltà di azzardare previsioni, si potrebbero indicare questi punti:
Credo tuttavia che il quadro non sarebbe completo senza questa chicca, che ha purtroppo tutta l'ufficialità della Gazzetta Ufficiale.
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DECRETO-LEGGE 22 ottobre 2016, n. 193
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Art. 1.
[...] |
Il contratto di servizio del Molise vale circa 23 milioni l'anno. Quanti anni era che la Regione non pagava Trenitalia? Quattro? Che cosa ne avrà fatto, invece, della sua corrispondente quota del Fondo (35 milioni l'anno)?
E adesso lo Stato gliene regala novanta, così, tanto per gradire.
Al comma precedente del medesimo articolo ci sono anche 600 milioni per l'Ente Autonomo Volturno (EAV), il gestore delle ferrovie regionali della Campania. Ma lì è "solo" un'azienda allo sfascio da salvare. A mio personale avviso quella del Molise è una cosa persino più grave, perché si ripiana il debito direttamente alla Regione. Che senso ha disquisire di Fondo Nazionale, criteri di riparto, indicatori e premialità? Il Molise - chissà come - non ha pagato il contratto di servizio per un bel pezzo? Oplà, lo Stato generosamente provvede. E tutti gli altri che pagavano regolarmente?